政府信息公開的邊界在哪里？

近年來，自然資源領(lǐng)域政府信息公開申請(qǐng)數(shù)量及由此引發(fā)的行政復(fù)議、行政訴訟案件數(shù)量一直處在高位運(yùn)行。由于實(shí)踐中對(duì)政府信息公開的標(biāo)準(zhǔn)和范圍尚難以準(zhǔn)確理解和把握，厘清《政府信息公開條例》及相關(guān)規(guī)定，明確自然資源領(lǐng)域中哪些政府信息應(yīng)當(dāng)公開、哪些不予公開，實(shí)務(wù)中如何認(rèn)定和處理，顯得尤為重要。對(duì)此，業(yè)內(nèi)人士結(jié)合具體案例進(jìn)行了分析探討并給出工作提醒，以供參考。

1 行政機(jī)關(guān)與公司之間的債權(quán)轉(zhuǎn)讓憑證是否屬于政府信息

2021年1月，王某向某市自然資源局提交《政府信息公開申請(qǐng)書》，申請(qǐng)公開“某市自然資源局與某公司之間的債權(quán)轉(zhuǎn)讓憑證”。同年2月，某市自然資源局作出《政府信息公開申請(qǐng)告知書》，告知王某申請(qǐng)公開的政府信息根據(jù)法律規(guī)定屬于內(nèi)部事務(wù)信息，無法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定應(yīng)當(dāng)公開，故對(duì)王申請(qǐng)公開的政府信息不予公開。王某對(duì)該答復(fù)不服，向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提起行政復(fù)議申請(qǐng)。行政復(fù)議機(jī)關(guān)經(jīng)審理后認(rèn)定，某市自然資源局答復(fù)內(nèi)容不當(dāng)，作出決定：撤銷某市自然資源局作出的答復(fù)，責(zé)令其在法定期限內(nèi)重新作出答復(fù)。

本案涉及的法律問題是：行政機(jī)關(guān)與公司之間的債權(quán)轉(zhuǎn)讓憑證是否屬于政府信息？是否應(yīng)當(dāng)公開？

根據(jù)《關(guān)于審理政府信息公開行政復(fù)議案件若干問題的指導(dǎo)意見》第八條的規(guī)定，被申請(qǐng)人答復(fù)政府信息不予公開的，行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)審查申請(qǐng)公開的政府信息是否屬于被申請(qǐng)人的人事管理、后勤管理、內(nèi)部工作流程三類內(nèi)部事務(wù)信息。因此，行政機(jī)關(guān)可以不予公開的內(nèi)部事務(wù)信息，包括行政機(jī)關(guān)人事管理、后勤管理、內(nèi)部工作流程三類情形。

本案中，王某申請(qǐng)公開某市自然資源局與某公司之間的債權(quán)轉(zhuǎn)讓憑證，并非某市自然資源局在履行行政管理職能過程中制作或者獲取的信息，不應(yīng)當(dāng)屬于政府信息。在未對(duì)該申請(qǐng)公開信息是否屬于《政府信息公開條例》規(guī)定的政府信息范圍作出認(rèn)定的情形下，某市自然資源局即作出答復(fù)，告知王某不予公開，其答復(fù)內(nèi)容缺乏法律依據(jù)，明顯不當(dāng)。行政復(fù)議機(jī)關(guān)作出撤銷某市自然資源局作出的答復(fù)的決定，符合相關(guān)法律規(guī)定。

工作提醒

自然資源主管部門在收到當(dāng)事人政府信息公開申請(qǐng)后，在確定是否應(yīng)當(dāng)公開前，首先要審查當(dāng)事人申請(qǐng)公開的信息是否屬于政府信息，對(duì)于依法不屬于政府信息范圍的，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人申請(qǐng)公開的信息不屬于政府信息，而不應(yīng)當(dāng)以屬于內(nèi)部事務(wù)信息為由告知不予公開。否則，其作出的答復(fù)不符合《政府信息公開條例》相關(guān)規(guī)定。

2 房屋拆遷及補(bǔ)助費(fèi)發(fā)放、使用情況是否屬于需加工信息

2020年3月，夏某向某市自然資源局申請(qǐng)公開“某村某組房屋拆遷及補(bǔ)助費(fèi)發(fā)放、使用情況”的政府信息。某市自然資源局于同月作出《政府信息公開申請(qǐng)辦理告知書》，告知夏某申請(qǐng)公開的政府信息需要進(jìn)行加工、分析，故不予提供。夏某對(duì)該答復(fù)不服，向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提起行政復(fù)議申請(qǐng)。行政復(fù)議機(jī)關(guān)經(jīng)審理后認(rèn)定，某市自然資源局作出的答復(fù)依據(jù)不足，答復(fù)內(nèi)容不當(dāng)，遂作出決定：撤銷某市自然資源局作出的答復(fù)，責(zé)令其在法定期限內(nèi)重新作出答復(fù)。

本案涉及的法律問題是：房屋拆遷及補(bǔ)助費(fèi)發(fā)放、使用情況是否屬于需要進(jìn)行加工、分析的信息？

根據(jù)《政府信息公開條例》第二十一條的規(guī)定，除本條例第二十條規(guī)定的政府信息外，設(shè)區(qū)的市級(jí)、縣級(jí)人民政府及其部門還應(yīng)當(dāng)根據(jù)本地方的具體情況，主動(dòng)公開涉及市政建設(shè)、公共服務(wù)、公益事業(yè)、土地征收、房屋征收、治安管理、社會(huì)救助等方面的政府信息。《農(nóng)村集體土地征收基層政務(wù)公開標(biāo)準(zhǔn)指引》附件中的《農(nóng)村集體土地征收基層政務(wù)公開標(biāo)準(zhǔn)目錄》載明，涉及應(yīng)當(dāng)公開的政府信息包括“征地補(bǔ)償費(fèi)用支付中的征地補(bǔ)償費(fèi)用支付憑證”。因此，夏某申請(qǐng)公開的“某房屋拆遷及補(bǔ)助費(fèi)發(fā)放、使用情況”屬于行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)公開的政府信息范圍。本案中，某市自然資源局未提交相應(yīng)的證據(jù)證明夏某申請(qǐng)公開的政府信息屬于需要加工、分析的政府信息，也未說明需要進(jìn)行加工、分析的理由。行政復(fù)議機(jī)關(guān)撤銷某市自然資源局作出的答復(fù)并責(zé)令其在法定期限內(nèi)重新作出答復(fù)的決定，是正確的。

工作提醒

根據(jù)《政府信息公開條例》第三十八條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)向申請(qǐng)人提供的信息，應(yīng)當(dāng)是已制作或者獲取的政府信息。除依照本條例第三十七條規(guī)定能夠作區(qū)分處理的以外，需要行政機(jī)關(guān)對(duì)現(xiàn)有政府信息進(jìn)行加工、分析的，行政機(jī)關(guān)可以不予提供。但行政機(jī)關(guān)對(duì)于法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)公開的政府信息是否屬于需要進(jìn)行加工、分析的，應(yīng)當(dāng)提交相應(yīng)的證據(jù)予以證明，否則會(huì)導(dǎo)致行政復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)定其作出的答復(fù)內(nèi)容不當(dāng)。

3 建設(shè)項(xiàng)目劃撥土地的《供地方案》是否屬于過程性信息

2019年11月，張某向某市自然資源局申請(qǐng)公開“某項(xiàng)目劃撥土地《供地方案》”的政府信息。某市自然資源局于同年12月作出《政府信息公開申請(qǐng)辦理告知書》，告知張某申請(qǐng)公開的政府信息屬于過程性信息，根據(jù)《政府信息公開條例》第十六條的相關(guān)規(guī)定，不予公開。張某對(duì)該答復(fù)不服，向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提起行政復(fù)議申請(qǐng)。行政復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為張某申請(qǐng)公開的《供地方案》屬于某市自然資源局制作并應(yīng)當(dāng)公開的政府信息，遂作出撤銷某市自然資源局作出的政府信息公開答復(fù)的決定，責(zé)令其在法定期限內(nèi)重新作出答復(fù)。

本案涉及的法律問題是：《供地方案》是否屬于過程性信息？

根據(jù)《政府信息公開條例》第十六條的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部事務(wù)信息，包括人事管理、后勤管理、內(nèi)部工作流程等方面的信息，可以不予公開。行政機(jī)關(guān)在履行行政管理職能過程中形成的討論記錄、過程稿、磋商信函、請(qǐng)示報(bào)告等過程性信息以及行政執(zhí)法案卷信息，可以不予公開。因此，行政機(jī)關(guān)制作和獲取的政府信息應(yīng)當(dāng)依法予以公開，除非相關(guān)法律法規(guī)對(duì)此有例外規(guī)定。本案中，因張某申請(qǐng)公開的《供地方案》屬于某市自然資源局制作并應(yīng)當(dāng)公開的政府信息，并非過程性信息，故行政復(fù)議機(jī)關(guān)作出撤銷某市自然資源局作出的信息公開答復(fù)的決定，于法有據(jù)。

工作提醒

《政府信息公開條例》第十六條規(guī)定屬于政府信息公開的例外規(guī)定。行政機(jī)關(guān)在實(shí)務(wù)中應(yīng)注意準(zhǔn)確把握過程性信息的內(nèi)涵和外延，即第十六條規(guī)定的行政機(jī)關(guān)的過程性信息，指行政機(jī)關(guān)在履行行政管理職能過程中形成的討論記錄、過程稿、磋商信函、請(qǐng)示報(bào)告等，這些政府信息可以不予公開。行政機(jī)關(guān)在把握和認(rèn)定當(dāng)事人申請(qǐng)公開的政府信息是否屬于過程性信息時(shí)，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照該條規(guī)定的要求進(jìn)行。不應(yīng)進(jìn)行擴(kuò)大解釋，將不屬于過程性信息的政府信息確定為過程性信息而不予公開，這會(huì)導(dǎo)致其作出的政府信息公開答復(fù)，被行政復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)定為答復(fù)不當(dāng)而予以撤銷，從而增加行政成本，浪費(fèi)行政資源。

4 《土地出讓協(xié)議》能否直接公開

2020年8月，吳某向某市自然資源局申請(qǐng)公開“某地塊《土地出讓協(xié)議》”的政府信息。同年9月，某市自然資源局向某公司出具《關(guān)于政府信息公開征求第三方意見的函》，征求該公司是否同意公開吳某申請(qǐng)公開的政府信息。某公司于同月作出答復(fù)，不同意公開上述政府信息。2020年10月，某市自然資源局作出《政府信息公開申請(qǐng)辦理告知書》，告知吳某申請(qǐng)公開的“某地塊《土地出讓協(xié)議》”涉及第三方信息，經(jīng)向第三方征詢是否公開意見，第三方不同意公開上述政府信息，故對(duì)該信息不予公開。吳某對(duì)該答復(fù)不服，向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提起行政復(fù)議申請(qǐng)。行政復(fù)議機(jī)關(guān)經(jīng)審理后認(rèn)定，某市自然資源局以“吳某申請(qǐng)公開‘某地塊《土地出讓協(xié)議》’涉及第三方信息，第三方不同意公開”為由不予公開，屬于適用依據(jù)錯(cuò)誤，其答復(fù)內(nèi)容不當(dāng)。遂作出決定：撤銷某市自然資源局作出的答復(fù)，責(zé)令其在法定期限內(nèi)重新作出答復(fù)。

本案涉及的法律問題是：《土地出讓協(xié)議》是否涉及第三方商業(yè)秘密？是否應(yīng)當(dāng)公開？

根據(jù)《政府信息公開條例》第十五條、第三十二條的規(guī)定，申請(qǐng)人申請(qǐng)公開的政府信息涉及商業(yè)秘密或者個(gè)人隱私，可能損害第三方利益的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)書面征求第三方意見后，再?zèng)Q定是否予以公開，但征求第三方意見適用的前提，應(yīng)當(dāng)是該政府信息已經(jīng)確定為屬于商業(yè)秘密或個(gè)人隱私的政府信息，否則不屬于應(yīng)當(dāng)向第三方征求意見的情形。而是否屬于商業(yè)秘密，應(yīng)當(dāng)根據(jù)《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》的相關(guān)規(guī)定予以判定，應(yīng)當(dāng)具備三個(gè)條件，即“三性”：秘密性、價(jià)值性、保密性?？梢?，商業(yè)秘密的認(rèn)定不以第三方是否同意公開為認(rèn)定條件。

本案中的《土地出讓協(xié)議》是參照《國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》示范文本制定的格式合同，內(nèi)容包括合同雙方當(dāng)事人、宗地位置、面積、用途、土地出讓期限、出讓金、土地開發(fā)建設(shè)與利用等情況。其中，招標(biāo)拍賣掛牌出讓結(jié)果是土地出讓合同中除格式文本外需要填充的主要內(nèi)容，是出讓結(jié)果的具體細(xì)化和體現(xiàn)。因此，《土地出讓協(xié)議》的主要內(nèi)容并不符合商業(yè)秘密中“不為公眾所知悉”的條件，故應(yīng)當(dāng)予以公開。某市自然資源局以吳某申請(qǐng)公開的政府信息涉及第三方信息且第三方不同意公開為由，對(duì)吳某申請(qǐng)公開的政府信息不予公開，不符合上述法律規(guī)定，應(yīng)屬不當(dāng)。行政復(fù)議機(jī)關(guān)作出撤銷某市自然資源局作出答復(fù)的決定，符合法律規(guī)定。

工作提醒

實(shí)務(wù)中，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)注意把握政府信息征求第三方意見適用的前提?！墩畔⒐_條例》規(guī)定行政機(jī)關(guān)不得公開涉及商業(yè)秘密的政府信息，如申請(qǐng)公開的政府信息經(jīng)行政機(jī)關(guān)認(rèn)定屬于商業(yè)秘密，則應(yīng)當(dāng)向第三方征求意見是否同意公開。但是，向第三方征求意見是否同意公開的前提，是該政府信息已經(jīng)被認(rèn)定為商業(yè)秘密；而第三方是否同意公開，不是認(rèn)定是否屬于商業(yè)秘密的條件，即不應(yīng)以第三方是否同意公開作為認(rèn)定商業(yè)秘密的條件。

（來源：中國自然資源報(bào)  作者：顏桂芝  作者單位：四川省自然資源廳）