政府信息公開的邊界在哪里？

近年來，自然資源領(lǐng)域政府信息公開申請數(shù)量及由此引發(fā)的行政復(fù)議、行政訴訟案件數(shù)量一直處在高位運行。由于實踐中對政府信息公開的標準和范圍尚難以準確理解和把握，厘清《政府信息公開條例》及相關(guān)規(guī)定，明確自然資源領(lǐng)域中哪些政府信息應(yīng)當公開、哪些不予公開，實務(wù)中如何認定和處理，顯得尤為重要。對此，業(yè)內(nèi)人士結(jié)合具體案例進行了分析探討并給出工作提醒，以供參考。

1 行政機關(guān)與公司之間的債權(quán)轉(zhuǎn)讓憑證是否屬于政府信息

2021年1月，王某向某市自然資源局提交《政府信息公開申請書》，申請公開“某市自然資源局與某公司之間的債權(quán)轉(zhuǎn)讓憑證”。同年2月，某市自然資源局作出《政府信息公開申請告知書》，告知王某申請公開的政府信息根據(jù)法律規(guī)定屬于內(nèi)部事務(wù)信息，無法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定應(yīng)當公開，故對王申請公開的政府信息不予公開。王某對該答復(fù)不服，向行政復(fù)議機關(guān)提起行政復(fù)議申請。行政復(fù)議機關(guān)經(jīng)審理后認定，某市自然資源局答復(fù)內(nèi)容不當，作出決定：撤銷某市自然資源局作出的答復(fù)，責令其在法定期限內(nèi)重新作出答復(fù)。

本案涉及的法律問題是：行政機關(guān)與公司之間的債權(quán)轉(zhuǎn)讓憑證是否屬于政府信息？是否應(yīng)當公開？

根據(jù)《關(guān)于審理政府信息公開行政復(fù)議案件若干問題的指導(dǎo)意見》第八條的規(guī)定，被申請人答復(fù)政府信息不予公開的，行政復(fù)議機關(guān)應(yīng)當重點審查申請公開的政府信息是否屬于被申請人的人事管理、后勤管理、內(nèi)部工作流程三類內(nèi)部事務(wù)信息。因此，行政機關(guān)可以不予公開的內(nèi)部事務(wù)信息，包括行政機關(guān)人事管理、后勤管理、內(nèi)部工作流程三類情形。

本案中，王某申請公開某市自然資源局與某公司之間的債權(quán)轉(zhuǎn)讓憑證，并非某市自然資源局在履行行政管理職能過程中制作或者獲取的信息，不應(yīng)當屬于政府信息。在未對該申請公開信息是否屬于《政府信息公開條例》規(guī)定的政府信息范圍作出認定的情形下，某市自然資源局即作出答復(fù)，告知王某不予公開，其答復(fù)內(nèi)容缺乏法律依據(jù)，明顯不當。行政復(fù)議機關(guān)作出撤銷某市自然資源局作出的答復(fù)的決定，符合相關(guān)法律規(guī)定。

工作提醒

自然資源主管部門在收到當事人政府信息公開申請后，在確定是否應(yīng)當公開前，首先要審查當事人申請公開的信息是否屬于政府信息，對于依法不屬于政府信息范圍的，應(yīng)當告知當事人申請公開的信息不屬于政府信息，而不應(yīng)當以屬于內(nèi)部事務(wù)信息為由告知不予公開。否則，其作出的答復(fù)不符合《政府信息公開條例》相關(guān)規(guī)定。

2 房屋拆遷及補助費發(fā)放、使用情況是否屬于需加工信息

2020年3月，夏某向某市自然資源局申請公開“某村某組房屋拆遷及補助費發(fā)放、使用情況”的政府信息。某市自然資源局于同月作出《政府信息公開申請辦理告知書》，告知夏某申請公開的政府信息需要進行加工、分析，故不予提供。夏某對該答復(fù)不服，向行政復(fù)議機關(guān)提起行政復(fù)議申請。行政復(fù)議機關(guān)經(jīng)審理后認定，某市自然資源局作出的答復(fù)依據(jù)不足，答復(fù)內(nèi)容不當，遂作出決定：撤銷某市自然資源局作出的答復(fù)，責令其在法定期限內(nèi)重新作出答復(fù)。

本案涉及的法律問題是：房屋拆遷及補助費發(fā)放、使用情況是否屬于需要進行加工、分析的信息？

根據(jù)《政府信息公開條例》第二十一條的規(guī)定，除本條例第二十條規(guī)定的政府信息外，設(shè)區(qū)的市級、縣級人民政府及其部門還應(yīng)當根據(jù)本地方的具體情況，主動公開涉及市政建設(shè)、公共服務(wù)、公益事業(yè)、土地征收、房屋征收、治安管理、社會救助等方面的政府信息。《農(nóng)村集體土地征收基層政務(wù)公開標準指引》附件中的《農(nóng)村集體土地征收基層政務(wù)公開標準目錄》載明，涉及應(yīng)當公開的政府信息包括“征地補償費用支付中的征地補償費用支付憑證”。因此，夏某申請公開的“某房屋拆遷及補助費發(fā)放、使用情況”屬于行政機關(guān)應(yīng)當公開的政府信息范圍。本案中，某市自然資源局未提交相應(yīng)的證據(jù)證明夏某申請公開的政府信息屬于需要加工、分析的政府信息，也未說明需要進行加工、分析的理由。行政復(fù)議機關(guān)撤銷某市自然資源局作出的答復(fù)并責令其在法定期限內(nèi)重新作出答復(fù)的決定，是正確的。

工作提醒

根據(jù)《政府信息公開條例》第三十八條規(guī)定，行政機關(guān)向申請人提供的信息，應(yīng)當是已制作或者獲取的政府信息。除依照本條例第三十七條規(guī)定能夠作區(qū)分處理的以外，需要行政機關(guān)對現(xiàn)有政府信息進行加工、分析的，行政機關(guān)可以不予提供。但行政機關(guān)對于法律規(guī)定應(yīng)當公開的政府信息是否屬于需要進行加工、分析的，應(yīng)當提交相應(yīng)的證據(jù)予以證明，否則會導(dǎo)致行政復(fù)議機關(guān)認定其作出的答復(fù)內(nèi)容不當。

3 建設(shè)項目劃撥土地的《供地方案》是否屬于過程性信息

2019年11月，張某向某市自然資源局申請公開“某項目劃撥土地《供地方案》”的政府信息。某市自然資源局于同年12月作出《政府信息公開申請辦理告知書》，告知張某申請公開的政府信息屬于過程性信息，根據(jù)《政府信息公開條例》第十六條的相關(guān)規(guī)定，不予公開。張某對該答復(fù)不服，向行政復(fù)議機關(guān)提起行政復(fù)議申請。行政復(fù)議機關(guān)認為張某申請公開的《供地方案》屬于某市自然資源局制作并應(yīng)當公開的政府信息，遂作出撤銷某市自然資源局作出的政府信息公開答復(fù)的決定，責令其在法定期限內(nèi)重新作出答復(fù)。

本案涉及的法律問題是：《供地方案》是否屬于過程性信息？

根據(jù)《政府信息公開條例》第十六條的規(guī)定，行政機關(guān)的內(nèi)部事務(wù)信息，包括人事管理、后勤管理、內(nèi)部工作流程等方面的信息，可以不予公開。行政機關(guān)在履行行政管理職能過程中形成的討論記錄、過程稿、磋商信函、請示報告等過程性信息以及行政執(zhí)法案卷信息，可以不予公開。因此，行政機關(guān)制作和獲取的政府信息應(yīng)當依法予以公開，除非相關(guān)法律法規(guī)對此有例外規(guī)定。本案中，因張某申請公開的《供地方案》屬于某市自然資源局制作并應(yīng)當公開的政府信息，并非過程性信息，故行政復(fù)議機關(guān)作出撤銷某市自然資源局作出的信息公開答復(fù)的決定，于法有據(jù)。

工作提醒

《政府信息公開條例》第十六條規(guī)定屬于政府信息公開的例外規(guī)定。行政機關(guān)在實務(wù)中應(yīng)注意準確把握過程性信息的內(nèi)涵和外延，即第十六條規(guī)定的行政機關(guān)的過程性信息，指行政機關(guān)在履行行政管理職能過程中形成的討論記錄、過程稿、磋商信函、請示報告等，這些政府信息可以不予公開。行政機關(guān)在把握和認定當事人申請公開的政府信息是否屬于過程性信息時，應(yīng)當嚴格按照該條規(guī)定的要求進行。不應(yīng)進行擴大解釋，將不屬于過程性信息的政府信息確定為過程性信息而不予公開，這會導(dǎo)致其作出的政府信息公開答復(fù)，被行政復(fù)議機關(guān)認定為答復(fù)不當而予以撤銷，從而增加行政成本，浪費行政資源。

4 《土地出讓協(xié)議》能否直接公開

2020年8月，吳某向某市自然資源局申請公開“某地塊《土地出讓協(xié)議》”的政府信息。同年9月，某市自然資源局向某公司出具《關(guān)于政府信息公開征求第三方意見的函》，征求該公司是否同意公開吳某申請公開的政府信息。某公司于同月作出答復(fù)，不同意公開上述政府信息。2020年10月，某市自然資源局作出《政府信息公開申請辦理告知書》，告知吳某申請公開的“某地塊《土地出讓協(xié)議》”涉及第三方信息，經(jīng)向第三方征詢是否公開意見，第三方不同意公開上述政府信息，故對該信息不予公開。吳某對該答復(fù)不服，向行政復(fù)議機關(guān)提起行政復(fù)議申請。行政復(fù)議機關(guān)經(jīng)審理后認定，某市自然資源局以“吳某申請公開‘某地塊《土地出讓協(xié)議》’涉及第三方信息，第三方不同意公開”為由不予公開，屬于適用依據(jù)錯誤，其答復(fù)內(nèi)容不當。遂作出決定：撤銷某市自然資源局作出的答復(fù)，責令其在法定期限內(nèi)重新作出答復(fù)。

本案涉及的法律問題是：《土地出讓協(xié)議》是否涉及第三方商業(yè)秘密？是否應(yīng)當公開？

根據(jù)《政府信息公開條例》第十五條、第三十二條的規(guī)定，申請人申請公開的政府信息涉及商業(yè)秘密或者個人隱私，可能損害第三方利益的，行政機關(guān)應(yīng)當書面征求第三方意見后，再決定是否予以公開，但征求第三方意見適用的前提，應(yīng)當是該政府信息已經(jīng)確定為屬于商業(yè)秘密或個人隱私的政府信息，否則不屬于應(yīng)當向第三方征求意見的情形。而是否屬于商業(yè)秘密，應(yīng)當根據(jù)《反不正當競爭法》的相關(guān)規(guī)定予以判定，應(yīng)當具備三個條件，即“三性”：秘密性、價值性、保密性?？梢?，商業(yè)秘密的認定不以第三方是否同意公開為認定條件。

本案中的《土地出讓協(xié)議》是參照《國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》示范文本制定的格式合同，內(nèi)容包括合同雙方當事人、宗地位置、面積、用途、土地出讓期限、出讓金、土地開發(fā)建設(shè)與利用等情況。其中，招標拍賣掛牌出讓結(jié)果是土地出讓合同中除格式文本外需要填充的主要內(nèi)容，是出讓結(jié)果的具體細化和體現(xiàn)。因此，《土地出讓協(xié)議》的主要內(nèi)容并不符合商業(yè)秘密中“不為公眾所知悉”的條件，故應(yīng)當予以公開。某市自然資源局以吳某申請公開的政府信息涉及第三方信息且第三方不同意公開為由，對吳某申請公開的政府信息不予公開，不符合上述法律規(guī)定，應(yīng)屬不當。行政復(fù)議機關(guān)作出撤銷某市自然資源局作出答復(fù)的決定，符合法律規(guī)定。

工作提醒

實務(wù)中，行政機關(guān)應(yīng)當注意把握政府信息征求第三方意見適用的前提?！墩畔⒐_條例》規(guī)定行政機關(guān)不得公開涉及商業(yè)秘密的政府信息，如申請公開的政府信息經(jīng)行政機關(guān)認定屬于商業(yè)秘密，則應(yīng)當向第三方征求意見是否同意公開。但是，向第三方征求意見是否同意公開的前提，是該政府信息已經(jīng)被認定為商業(yè)秘密；而第三方是否同意公開，不是認定是否屬于商業(yè)秘密的條件，即不應(yīng)以第三方是否同意公開作為認定商業(yè)秘密的條件。

（來源：中國自然資源報  作者：顏桂芝  作者單位：四川省自然資源廳）