【律師說法】超過起訴期限喪失訴權能否通過行政復議重新取得？

2013年11月14日，某省作出《省人民政府關于批準某市市2012年城區(qū)第5批次建設用地的批復》，批準同意征收某市某區(qū)某村集體農(nóng)用地39.2521公頃。2013年12月25日，某市人民政府根據(jù)上述批復，作出《某市人民政府征收土地公告》，征收某村土地19.6201公頃。2014年8月4日，市國土規(guī)劃局某分局發(fā)布《征收土地補償安置方案公告》，公告的主要內(nèi)容包括被征收土地的基本情況、征收土地補償費標準和數(shù)額、地上附著物和青魚苗補償費的標準和數(shù)額、補償費用的支付對象和支付方式及農(nóng)業(yè)人口的安置途徑。

王某、張某系某市某區(qū)某村村民。2012年，王某的丈夫及張某分別與某村村民委員會、某拆遷工程有限公司簽訂《房屋拆遷補償安置協(xié)議書》和《集體土地征用安置補償協(xié)議》。2018年9月17日，王某、張某向市國土規(guī)劃局申請行政復議，復議請求為撤銷市國土規(guī)劃局某分局作出的《征收土地補償安置方案公告》中的征收土地補償安置方案。市國土規(guī)劃局受理該行政復議申請后，于2018年11月20日作出《延期審理通知書》，決定延期30日作出行政復議決定。2018年11月29日，王某、張某明確復議請求為撤銷市國土規(guī)劃局某分局作出的《征收土地補償安置方案公告》。2018年12月18日，市國土規(guī)劃局作出《行政復議決定書》，認為市國土規(guī)劃局某分局雖履行了征地補償安置方案的公告職責，但未在法定期限內(nèi)作出，確認市國土規(guī)劃局某分局未依照法定時限公告補償安置方案行為違法。王某、張某不服，提起訴訟。

某市某區(qū)人民法院經(jīng)審理認為：王某、張某不服被訴《征收土地補償安置方案公告》，提起訴訟。根據(jù)《征收土地公告辦法》第七條、第十條、第十一條的規(guī)定，有關市、縣人民政府土地行政主管部門會同有關部門根據(jù)批準的征收土地方案，在征收土地公告之日起45日內(nèi)以被征收土地的所有權人為單位擬訂征地補償、安置方案并予以公告。被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟、組織、農(nóng)村村民或者其他權利人對征地補償、安置方案有不同意見的或者要求舉行聽證會的，應當在征地補償、安置方案公告之日起10個工作日內(nèi)向有關市、縣人民政府土地行政主管部門提出。有關市、縣 人民政府土地行政主管部門將征地補償、安置方案報市、縣人民政府審批，征地補償、安置方案經(jīng)批準后，由有關市、縣人民政府土地行政主管部門組織實施?？梢?，土地行政主管部門擬定的征地補償、安置方案，需經(jīng)市、縣人民政府批準后方可組織實施。土地行政主管部門公告擬定的征地補償、安置方案的目的，是讓相關權利人知悉安置補償?shù)臉藴屎头椒ú⑻岢鲆庖姟１辉V《征收土地補償安置方案公告》行為是對土地行政主管部門擬定的、尚需批準的征地補償、安置方案予以公告，不會對被征收人的安置補償利益產(chǎn)生實際影響，故不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。某市某區(qū)人民法院依照《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第六十九條第一款第八項和第三款的規(guī)定，作出如下裁定：駁回王某、張某的起訴。

王某、張某不服一審判決，提起上訴。某市中級人民法院經(jīng)審理認為：某市國土規(guī)劃局某分局于2014年8月4日發(fā)布《征收土地補償安置方案公告》，自該公告期滿之日起即視為送達，上訴人于2018年9月才向市國土規(guī)劃局申請行政復議，超過了上述法律規(guī)定的復議申請期限。同時，上訴人于2019年1月才向法院起訴，也超過了法定起訴期限。在已經(jīng)明顯超過復議期限、起訴期限的情況下，盡管被上訴人市國土規(guī)劃局受理了上訴人的復議申請，以超期作出程序違法為由作出了確認違法的行政復議決定，并告知上訴人有權在收到該決定之日起15日內(nèi)向人民法院起訴，但從維護起訴期限制度從而維護行政法律關系的穩(wěn)定性出發(fā)，不應認為因超過起訴期限而已經(jīng)喪失了的訴權可以通過行政復議的方式重新取得。

根據(jù)本案查明事實，王某的丈夫及張某已于2012年分別與某村村民委員會、某拆遷工程有限公司簽訂《房屋拆遷補償安置協(xié)議書》和《集體土地征用安置補償協(xié)議》，上訴人再次提起本訴缺乏訴的利益，從而缺乏啟動司法程序進入實體審理的必要性。綜上，一審裁定駁回上訴人的起訴并無不當，上訴人的上訴理由不能成立，法院不予支持。

原告的起訴是否屬于行政訴訟受案范圍、是否超過起訴期限。

行政起訴期限是當事人提起行政訴訟的前提條件之一，如果超過起訴期限，當事人就會喪失提起訴訟的權利，即當事人根本無權要求進入司法程序并獲得保護。如果行政機關受理了明顯超過法定期限的行政復議后，當事人是否可以就行政復議及原行政行為提起行政訴訟呢？

關于受案范圍的問題。在本案中王某、張某在2012年與有關單位簽訂《房屋拆遷補償安置協(xié)議書》和《集體土地征用安置補償協(xié)議》。二人于2018年申請行政復議，請求撤銷某市國土規(guī)劃局某區(qū)分局在2014年作出的《征收土地補償安置方案公告》中的征收安置方案。一審法院依據(jù)《征收土地公告辦法》（已廢止）不屬于法院受案范圍。同樣，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第47條“縣級以上地方人民政府擬申請征收土地的，應當開展擬征收土地現(xiàn)狀調查和社會穩(wěn)定風險評估，并將征收范圍、土地現(xiàn)狀、征收目的、補償標準、安置方式和社會保障等在擬征收土地所在的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和村、村民小組范圍內(nèi)公告至少三十日，聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員、村民委員會和其他利害關系人的意見。……相關前期工作完成后，縣級以上地方人民政府方可申請征收土地?！币部煽闯瞿硡^(qū)分局作出的《征收土地補償安置方案公告》并未對被征收人的安置補償利益產(chǎn)生實際影響。另外，王某、張某已經(jīng)與相關單位簽訂《房屋拆遷補償安置協(xié)議書》和《集體土地征用安置補償協(xié)議》，表明其對征收補償相關行政行為的認可，其再行起訴違背了誠實信用原則，也與被訴行政行為缺乏法律上的利害關系。

關于行政復議的申請期限問題。根據(jù)《中華人民共和國行政復議法》第九條：“公民、法人或者其他組織認為具體行政行為侵犯其合法權益的，可以自知道該具體行政行為之日起六十日內(nèi)提出行政復議申請；但是法律規(guī)定的申請期限超過六十日的除外。因不可抗力或者其他正當理由耽誤法定申請期限的，申請期限自障礙消除之日起繼續(xù)計算?！备鶕?jù)本案情況，公告期滿之日即視為送達，因此二審法院認為，行政復議已經(jīng)超過法律規(guī)定的復議申請期限。

關于行政訴訟起訴期限的問題。行政訴訟起訴期限是指法律規(guī)定的當事人不服某一行政行為向法院請求司法救濟的時間限制。根據(jù)《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第六十四條規(guī)定：“行政機關作出行政行為時，未告知公民、法人或者其他組織起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應當知道起訴期限之日起計算，但從知道或者應當知道行政行為內(nèi)容之日起最長不得超過一年。復議決定未告知公民、法人或者其他組織起訴期限的，適用前款規(guī)定?！北景钢?，原告對區(qū)國土規(guī)劃局做出的行政行為已經(jīng)明顯超過法定起訴期限。

另一方面，根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第四十五條：“公民、法人或者其他組織不服復議決定的，可以在收到復議決定書之日起十五日內(nèi)向人民法院提起訴訟。復議機關逾期不作決定的，申請人可以在復議期滿之日起十五日內(nèi)向人民法院提起訴訟。法律另有規(guī)定的除外。”本案的特殊之處在于，被告之一的市國土規(guī)劃局受理了原告明顯超過復議申請期限的行政復議，原告再就行政復議及《征地補償安置方案公告》行政行為提起訴訟，如果根據(jù)此法條，本案在法定的起訴期限內(nèi)。二審法院則從維護起訴期限制度、維護行政法律關系穩(wěn)定性出發(fā)明確指出，不應認為超過起訴期限而已經(jīng)喪失的訴權可以通過行政復議的方式重新取得，從而維護了起訴期限制度的嚴肅性，維持了法律關系的穩(wěn)定。

行政訴訟法的起訴期限不同于民事訴訟中的訴訟時效，起訴期限中沒有中斷的規(guī)定，起訴期限也不因當事人向行政機關提出要求而重新計算。法律具有秩序、效率、自由、公正等價值取向。行政訴訟中的起訴期限在追求法律自由和公正價值的同時，更傾向于追求法的秩序和效率價值，也更傾向于維護行政管理秩序的穩(wěn)定。

在實際案件中，有相當一部分當事人因為沒有及時提起行政訴訟而喪失了訴權。同時，“知道或者應當知道訴權”法律中沒有明確規(guī)定，在判斷“知道或者應當知道”時間點問題上，有一部分法院以當事人知道具體行政行為的內(nèi)容為訴訟期限的起算點。因此，行政相對人為了維護自己的權益，應當及時的提起行政訴訟，以免喪失了訴權。