【律師說(shuō)法】超過(guò)起訴期限喪失訴權(quán)能否通過(guò)行政復(fù)議重新取得？

2013年11月14日，某省作出《省人民政府關(guān)于批準(zhǔn)某市市2012年城區(qū)第5批次建設(shè)用地的批復(fù)》，批準(zhǔn)同意征收某市某區(qū)某村集體農(nóng)用地39.2521公頃。2013年12月25日，某市人民政府根據(jù)上述批復(fù)，作出《某市人民政府征收土地公告》，征收某村土地19.6201公頃。2014年8月4日，市國(guó)土規(guī)劃局某分局發(fā)布《征收土地補(bǔ)償安置方案公告》，公告的主要內(nèi)容包括被征收土地的基本情況、征收土地補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和數(shù)額、地上附著物和青魚苗補(bǔ)償費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)和數(shù)額、補(bǔ)償費(fèi)用的支付對(duì)象和支付方式及農(nóng)業(yè)人口的安置途徑。

王某、張某系某市某區(qū)某村村民。2012年，王某的丈夫及張某分別與某村村民委員會(huì)、某拆遷工程有限公司簽訂《房屋拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議書》和《集體土地征用安置補(bǔ)償協(xié)議》。2018年9月17日，王某、張某向市國(guó)土規(guī)劃局申請(qǐng)行政復(fù)議，復(fù)議請(qǐng)求為撤銷市國(guó)土規(guī)劃局某分局作出的《征收土地補(bǔ)償安置方案公告》中的征收土地補(bǔ)償安置方案。市國(guó)土規(guī)劃局受理該行政復(fù)議申請(qǐng)后，于2018年11月20日作出《延期審理通知書》，決定延期30日作出行政復(fù)議決定。2018年11月29日，王某、張某明確復(fù)議請(qǐng)求為撤銷市國(guó)土規(guī)劃局某分局作出的《征收土地補(bǔ)償安置方案公告》。2018年12月18日，市國(guó)土規(guī)劃局作出《行政復(fù)議決定書》，認(rèn)為市國(guó)土規(guī)劃局某分局雖履行了征地補(bǔ)償安置方案的公告職責(zé)，但未在法定期限內(nèi)作出，確認(rèn)市國(guó)土規(guī)劃局某分局未依照法定時(shí)限公告補(bǔ)償安置方案行為違法。王某、張某不服，提起訴訟。

某市某區(qū)人民法院經(jīng)審理認(rèn)為：王某、張某不服被訴《征收土地補(bǔ)償安置方案公告》，提起訴訟。根據(jù)《征收土地公告辦法》第七條、第十條、第十一條的規(guī)定，有關(guān)市、縣人民政府土地行政主管部門會(huì)同有關(guān)部門根據(jù)批準(zhǔn)的征收土地方案，在征收土地公告之日起45日內(nèi)以被征收土地的所有權(quán)人為單位擬訂征地補(bǔ)償、安置方案并予以公告。被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)、組織、農(nóng)村村民或者其他權(quán)利人對(duì)征地補(bǔ)償、安置方案有不同意見(jiàn)的或者要求舉行聽(tīng)證會(huì)的，應(yīng)當(dāng)在征地補(bǔ)償、安置方案公告之日起10個(gè)工作日內(nèi)向有關(guān)市、縣人民政府土地行政主管部門提出。有關(guān)市、縣 人民政府土地行政主管部門將征地補(bǔ)償、安置方案報(bào)市、縣人民政府審批，征地補(bǔ)償、安置方案經(jīng)批準(zhǔn)后，由有關(guān)市、縣人民政府土地行政主管部門組織實(shí)施?？梢?jiàn)，土地行政主管部門擬定的征地補(bǔ)償、安置方案，需經(jīng)市、縣人民政府批準(zhǔn)后方可組織實(shí)施。土地行政主管部門公告擬定的征地補(bǔ)償、安置方案的目的，是讓相關(guān)權(quán)利人知悉安置補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)和方法并提出意見(jiàn)。被訴《征收土地補(bǔ)償安置方案公告》行為是對(duì)土地行政主管部門擬定的、尚需批準(zhǔn)的征地補(bǔ)償、安置方案予以公告，不會(huì)對(duì)被征收人的安置補(bǔ)償利益產(chǎn)生實(shí)際影響，故不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。某市某區(qū)人民法院依照《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》第六十九條第一款第八項(xiàng)和第三款的規(guī)定，作出如下裁定：駁回王某、張某的起訴。

王某、張某不服一審判決，提起上訴。某市中級(jí)人民法院經(jīng)審理認(rèn)為：某市國(guó)土規(guī)劃局某分局于2014年8月4日發(fā)布《征收土地補(bǔ)償安置方案公告》，自該公告期滿之日起即視為送達(dá)，上訴人于2018年9月才向市國(guó)土規(guī)劃局申請(qǐng)行政復(fù)議，超過(guò)了上述法律規(guī)定的復(fù)議申請(qǐng)期限。同時(shí)，上訴人于2019年1月才向法院起訴，也超過(guò)了法定起訴期限。在已經(jīng)明顯超過(guò)復(fù)議期限、起訴期限的情況下，盡管被上訴人市國(guó)土規(guī)劃局受理了上訴人的復(fù)議申請(qǐng)，以超期作出程序違法為由作出了確認(rèn)違法的行政復(fù)議決定，并告知上訴人有權(quán)在收到該決定之日起15日內(nèi)向人民法院起訴，但從維護(hù)起訴期限制度從而維護(hù)行政法律關(guān)系的穩(wěn)定性出發(fā)，不應(yīng)認(rèn)為因超過(guò)起訴期限而已經(jīng)喪失了的訴權(quán)可以通過(guò)行政復(fù)議的方式重新取得。

根據(jù)本案查明事實(shí)，王某的丈夫及張某已于2012年分別與某村村民委員會(huì)、某拆遷工程有限公司簽訂《房屋拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議書》和《集體土地征用安置補(bǔ)償協(xié)議》，上訴人再次提起本訴缺乏訴的利益，從而缺乏啟動(dòng)司法程序進(jìn)入實(shí)體審理的必要性。綜上，一審裁定駁回上訴人的起訴并無(wú)不當(dāng)，上訴人的上訴理由不能成立，法院不予支持。

原告的起訴是否屬于行政訴訟受案范圍、是否超過(guò)起訴期限。

行政起訴期限是當(dāng)事人提起行政訴訟的前提條件之一，如果超過(guò)起訴期限，當(dāng)事人就會(huì)喪失提起訴訟的權(quán)利，即當(dāng)事人根本無(wú)權(quán)要求進(jìn)入司法程序并獲得保護(hù)。如果行政機(jī)關(guān)受理了明顯超過(guò)法定期限的行政復(fù)議后，當(dāng)事人是否可以就行政復(fù)議及原行政行為提起行政訴訟呢？

關(guān)于受案范圍的問(wèn)題。在本案中王某、張某在2012年與有關(guān)單位簽訂《房屋拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議書》和《集體土地征用安置補(bǔ)償協(xié)議》。二人于2018年申請(qǐng)行政復(fù)議，請(qǐng)求撤銷某市國(guó)土規(guī)劃局某區(qū)分局在2014年作出的《征收土地補(bǔ)償安置方案公告》中的征收安置方案。一審法院依據(jù)《征收土地公告辦法》（已廢止）不屬于法院受案范圍。同樣，根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》第47條“縣級(jí)以上地方人民政府?dāng)M申請(qǐng)征收土地的，應(yīng)當(dāng)開(kāi)展擬征收土地現(xiàn)狀調(diào)查和社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，并將征收范圍、土地現(xiàn)狀、征收目的、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置方式和社會(huì)保障等在擬征收土地所在的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和村、村民小組范圍內(nèi)公告至少三十日，聽(tīng)取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員、村民委員會(huì)和其他利害關(guān)系人的意見(jiàn)。……相關(guān)前期工作完成后，縣級(jí)以上地方人民政府方可申請(qǐng)征收土地?！币部煽闯瞿硡^(qū)分局作出的《征收土地補(bǔ)償安置方案公告》并未對(duì)被征收人的安置補(bǔ)償利益產(chǎn)生實(shí)際影響。另外，王某、張某已經(jīng)與相關(guān)單位簽訂《房屋拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議書》和《集體土地征用安置補(bǔ)償協(xié)議》，表明其對(duì)征收補(bǔ)償相關(guān)行政行為的認(rèn)可，其再行起訴違背了誠(chéng)實(shí)信用原則，也與被訴行政行為缺乏法律上的利害關(guān)系。

關(guān)于行政復(fù)議的申請(qǐng)期限問(wèn)題。根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》第九條：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可以自知道該具體行政行為之日起六十日內(nèi)提出行政復(fù)議申請(qǐng)；但是法律規(guī)定的申請(qǐng)期限超過(guò)六十日的除外。因不可抗力或者其他正當(dāng)理由耽誤法定申請(qǐng)期限的，申請(qǐng)期限自障礙消除之日起繼續(xù)計(jì)算?！备鶕?jù)本案情況，公告期滿之日即視為送達(dá)，因此二審法院認(rèn)為，行政復(fù)議已經(jīng)超過(guò)法律規(guī)定的復(fù)議申請(qǐng)期限。

關(guān)于行政訴訟起訴期限的問(wèn)題。行政訴訟起訴期限是指法律規(guī)定的當(dāng)事人不服某一行政行為向法院請(qǐng)求司法救濟(jì)的時(shí)間限制。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》第六十四條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)作出行政行為時(shí)，未告知公民、法人或者其他組織起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應(yīng)當(dāng)知道起訴期限之日起計(jì)算，但從知道或者應(yīng)當(dāng)知道行政行為內(nèi)容之日起最長(zhǎng)不得超過(guò)一年。復(fù)議決定未告知公民、法人或者其他組織起訴期限的，適用前款規(guī)定?！北景钢校鎸?duì)區(qū)國(guó)土規(guī)劃局做出的行政行為已經(jīng)明顯超過(guò)法定起訴期限。

另一方面，根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第四十五條：“公民、法人或者其他組織不服復(fù)議決定的，可以在收到復(fù)議決定書之日起十五日內(nèi)向人民法院提起訴訟。復(fù)議機(jī)關(guān)逾期不作決定的，申請(qǐng)人可以在復(fù)議期滿之日起十五日內(nèi)向人民法院提起訴訟。法律另有規(guī)定的除外。”本案的特殊之處在于，被告之一的市國(guó)土規(guī)劃局受理了原告明顯超過(guò)復(fù)議申請(qǐng)期限的行政復(fù)議，原告再就行政復(fù)議及《征地補(bǔ)償安置方案公告》行政行為提起訴訟，如果根據(jù)此法條，本案在法定的起訴期限內(nèi)。二審法院則從維護(hù)起訴期限制度、維護(hù)行政法律關(guān)系穩(wěn)定性出發(fā)明確指出，不應(yīng)認(rèn)為超過(guò)起訴期限而已經(jīng)喪失的訴權(quán)可以通過(guò)行政復(fù)議的方式重新取得，從而維護(hù)了起訴期限制度的嚴(yán)肅性，維持了法律關(guān)系的穩(wěn)定。

行政訴訟法的起訴期限不同于民事訴訟中的訴訟時(shí)效，起訴期限中沒(méi)有中斷的規(guī)定，起訴期限也不因當(dāng)事人向行政機(jī)關(guān)提出要求而重新計(jì)算。法律具有秩序、效率、自由、公正等價(jià)值取向。行政訴訟中的起訴期限在追求法律自由和公正價(jià)值的同時(shí)，更傾向于追求法的秩序和效率價(jià)值，也更傾向于維護(hù)行政管理秩序的穩(wěn)定。

在實(shí)際案件中，有相當(dāng)一部分當(dāng)事人因?yàn)闆](méi)有及時(shí)提起行政訴訟而喪失了訴權(quán)。同時(shí)，“知道或者應(yīng)當(dāng)知道訴權(quán)”法律中沒(méi)有明確規(guī)定，在判斷“知道或者應(yīng)當(dāng)知道”時(shí)間點(diǎn)問(wèn)題上，有一部分法院以當(dāng)事人知道具體行政行為的內(nèi)容為訴訟期限的起算點(diǎn)。因此，行政相對(duì)人為了維護(hù)自己的權(quán)益，應(yīng)當(dāng)及時(shí)的提起行政訴訟，以免喪失了訴權(quán)。