【律師說法】征地補(bǔ)償安置方案是否屬于復(fù)議和訴訟范圍？

孫某系西安市灞橋區(qū)某村村民，在本村有宅基地和房屋，現(xiàn)該房屋被納入征收范圍，因補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低，不能保證孫某的居住水平，孫某等人尚未簽訂補(bǔ)償協(xié)議。為了解征收的相關(guān)情況，同村村民通過信息公開途徑，從灞橋區(qū)人民政府處獲得了征地補(bǔ)償方案，因不服此方案，孫某等25人向西安市人民政府申請行政復(fù)議，要求撤銷此方案。后西安市人民政府做出的行政復(fù)議決定，維持該方案。孫某等人遂向西安鐵路運(yùn)輸中級法院提起訴訟，后一審裁定駁回孫某等25人的起訴，孫某等人不服，上訴至陜西省高級人民法院，后二審法院駁回上訴，維持原裁定。

法院作出裁定的法律依據(jù)

一二審法院認(rèn)為根據(jù)《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》(2014修訂)第二十五條第三款：“市、縣人民政府土地行政主管部門根據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的征收土地方案，會同有關(guān)部門擬訂征地補(bǔ)償、安置方案，在被征收土地所在地的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村予以公告，聽取被征收土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見。征地補(bǔ)償、安置方案報(bào)市、縣人民政府批準(zhǔn)后，由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實(shí)施。對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭議的，由縣級以上地方人民政府協(xié)調(diào);協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征收土地的人民政府裁決。征地補(bǔ)償、安置爭議不影響征收土地方案的實(shí)施。”之規(guī)定，征地補(bǔ)償安置方案是組織實(shí)施征地中的一個(gè)環(huán)節(jié)，該方案本身并不直接設(shè)定被征收人的權(quán)利義務(wù)，亦不對其權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生直接影響，具有階段性的特點(diǎn)，故不屬于行政訴訟受案范圍。

筆者認(rèn)為征地補(bǔ)償安置方案具有可訴性

第一、即使根據(jù)《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》(2014修訂)第二十五條第三款的規(guī)定，征地補(bǔ)償安置方案也不屬于過程性行為，其已經(jīng)對被征收人的權(quán)利義務(wù)造成了影響，而且該條規(guī)定也明確了救濟(jì)途徑，即先由縣級人民政府協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征收土地的人民政府裁決。救濟(jì)途徑不同，并不代表征地補(bǔ)償安置方案不具有可訴性。

第二、2015年5月18日，國務(wù)院法制辦公室在一些地方因不服市、縣人民政府征地補(bǔ)償、安置方案引發(fā)的行政爭議有所增多，部分爭議未能得到依法及時(shí)處理，影響社會和諧穩(wěn)定的情況下，經(jīng)征求全國人大常委會法工委和最高人民法院的意見，并報(bào)國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同意，針對征地補(bǔ)償安置方案下發(fā)了專門通知，即《國務(wù)院法制辦公室關(guān)于依法做好征地補(bǔ)償安置爭議行政復(fù)議工作的通知》(國法(2011)35號)，其中規(guī)定《中華人民共和國農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》第二條第二款規(guī)定，“因征收集體所有的土地及其補(bǔ)償發(fā)生的糾紛，不屬于農(nóng)村土地承包仲裁委員會的受理范圍，可以通過行政復(fù)議或者訴訟等方式解決”?！吨腥A人民共和國行政復(fù)議法實(shí)施條例》第十三條規(guī)定，“下級行政機(jī)關(guān)依照法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定，經(jīng)上級行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)作出的具體行政行為的，批準(zhǔn)機(jī)關(guān)為被申請人”。依照上述規(guī)定，被征地集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民對有關(guān)市、縣人民政府批準(zhǔn)的征地補(bǔ)償、安置方案不服要求裁決的，應(yīng)當(dāng)依照行政復(fù)議法律、法規(guī)的規(guī)定向上一級地方人民政府提出申請，并要求有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)采取有效措施，積極受理、依法審理、公正裁決征地補(bǔ)償安置爭議行政復(fù)議案件，及時(shí)化解行政爭議，切實(shí)維護(hù)社會和諧穩(wěn)定。

第三、最高人民法院的關(guān)于征地補(bǔ)償安置方案能否申請行政復(fù)議的答復(fù)中也明確征地補(bǔ)償安置方案屬于行政復(fù)議范圍。2020年12月26日發(fā)布的《最高人民法院關(guān)于不服農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償安置方案批復(fù)是否可以申請行政復(fù)議的答復(fù)》((2020)最高法行他4號)中規(guī)定：“《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》第二十五條規(guī)定，市、縣人民政府土地行政主管部門會同有關(guān)部門擬訂征地補(bǔ)償、安置方案，報(bào)市、縣人民政府批準(zhǔn)后組織實(shí)施。征地補(bǔ)償、安置方案與市、縣人民政府批準(zhǔn)行為是一體的，不能割裂。在補(bǔ)償、安置方案已經(jīng)被申請復(fù)議的情況下，集體經(jīng)濟(jì)組織或者農(nóng)民不得另行對市、縣人民政府的批準(zhǔn)行為再次申請復(fù)議?！?。

首先該答復(fù)已經(jīng)很明確的說明補(bǔ)償、安置方案與市縣級人民政府批準(zhǔn)的批準(zhǔn)行為都屬于行政復(fù)議的范圍，當(dāng)事人可以選擇其中一個(gè)申請行政復(fù)議和提起行政訴訟。其次，補(bǔ)償、安置方案與批準(zhǔn)行為不能重復(fù)申請行政復(fù)議是因?yàn)?strong>征地補(bǔ)償、安置方案與市、縣人民政府批準(zhǔn)行為是一體的，不能割裂。二者指向的都是經(jīng)批準(zhǔn)的補(bǔ)償安置方案，當(dāng)事人不論是對補(bǔ)償安置方案不服，還是對補(bǔ)償安置方案的批準(zhǔn)行為不服，其核心都是對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有異議，救濟(jì)途徑都是先向批準(zhǔn)方案的上一級地方人民政府申請行政復(fù)議，而后提起行政訴訟，二者應(yīng)當(dāng)一體審查作出裁判。對二者重復(fù)申請復(fù)議、分開審查處理，只能增加當(dāng)事人的訴累和困惑，浪費(fèi)司法行政資源。

綜上所述，筆者認(rèn)為補(bǔ)償安置方案直接影響被征收人作為土地使用權(quán)人的實(shí)體權(quán)利，屬于行政復(fù)議范圍和行政案件的受案范圍，一、二審法院的裁定沒有考慮相關(guān)法律法規(guī)及司法解釋的規(guī)定，在最高人民法院甚至一、二審法院本身已有類似案例的情況下，作出駁回起訴的裁定，侵犯了孫某等人作為行政相對人的基本訴訟權(quán)利。