信用規(guī)制中的企業(yè)信用修復路徑

摘要

我國市場經濟發(fā)展中誠信嚴重缺失，為此政府近年來大力推進社會誠信體系建設，以遏制違法失信行為的蔓延。在以失信公示與聯合懲戒為重點的信用規(guī)制中，也存在“處罰過當”與“矯枉過正”等問題，需要通過設立推行信用修復機制對信規(guī)制加以改進完善，達到既能解決信用缺失與違法失信問題，又能保護市場主體合法權益與經營機會之目的。本文旨在探討解決以上兩者沖突的信用修復途徑及依據，首先闡述信用規(guī)制的內容構成與運行機制，然后分析該機制存在的問題及對市場主體的影響，并闡明信用修復與信用規(guī)制的關系及其必要性，最后對信用修復的運行機制、存在問題、實施路徑及完善措施予以論證分析。

一、信用規(guī)制的法律關系與內容構成

由于企業(yè)生產經營所提供的產品與服務面向社會公眾，失信企業(yè)的行為不僅針對特定交易方，也會損害不特定消費者，因此企業(yè)的市場信用涉及社會公共利益。對企業(yè)而言，信用規(guī)制多以“食品藥品、生態(tài)環(huán)境、工程質量、安全生產、金融安全、產品認證”等領域的企業(yè)為主要規(guī)制對象。信用規(guī)制法律關系與內容構成涉及所規(guī)制的客體范圍、相關主體、政策依據、規(guī)制工具和重點措施等方面。

（一）

社會誠信的范圍、主體與類型

在社會經濟活動一般語義中，信用是“參與經濟和社會活動的當事人之間所建立的一種信任關系”，是“建立在授信人對受信人償付承諾的信任基礎上，使受信人不用立即付款就可獲得商品、服務或貨幣的能力”。

從來源或依據看，信用可分為人格信用和制度信用。前者以特定社會關系為基礎，主要通過所信任的人際關系而建立，是一種人格化的信用，依據的是信任和道德。后者主要以契約、法律規(guī)則為基礎，依賴合約與規(guī)則的約束力作為擔保而建立信用關系。作為市場主體，企業(yè)信用應為商業(yè)或市場信用，屬于制度信用，在社會經濟發(fā)展中具有特定地位和作用。在企業(yè)信用與社會信用的關系上，市場經濟越發(fā)達，社會對企業(yè)的信用期待越高，越容易發(fā)生信用危機，因此更需建立信用機制。合同制度在一定程度上可制約失信行為，主要是通過合同責任條款約定防止違約失信，但更為重要的是通過法律約束力遏制失信違法行為。社會誠信體系應由商務誠信、政務誠信、社會誠信、司法公信等4個方面構成，主體關系涉及政府機關、行業(yè)組織和市場主體。其中，商務誠信因事關社會與經濟生存之根本而居核心地位，涵蓋市場經濟的各個構成要素，涉及生產經營、商務流通、金融稅收、交通運輸、工程建設、中介服務和電子商務等領域與行業(yè)。以企業(yè)為主體的商務誠信，實際上體現了社會信用體系的基本來源，因為“征信最初主要是為了解決商業(yè)（金融）交易中由于交易雙方的信息不對稱而帶來的信用風險”。可見，征信首先是第三方機構（銀行）為企業(yè)建立的信用檔案。

（二）

失信違規(guī)行為的性質與范疇

關于失信行為的含義，國務院《關于建立完善守信聯合激勵和失信聯合懲戒制的指導意見》（簡稱《國務院指導意見》）并未作出明確界定，但其中列舉了多種嚴重失信行為，重點為市場主體的3類嚴重失信行為：

（1）嚴重危害人民群眾身體健康和生命安全的行為；（2）破壞市場公平競爭秩序和社會正常秩序的行為；（3）拒不履行法定義務，影響司法、行政機關公信力的行為。

《上海市社會信用條例》第2條將社會信用界定為個體或組織在社會活動中履行法定義務或者遵守約定義務的狀態(tài)。這表明，社會信用所適用的范圍涵蓋了法定義務與合同義務的雙重內容，并兼具經濟治理與社會治理兩方面功能，前者適用于商事交易，后者著眼于公共利益。

與此相關，違反信用的失信行為的范圍廣，涵蓋了違反相關約定與相關法規(guī)的各類行為。因此，盡管欺詐、弄虛作假、以次充好、逃廢銀行債務等的確有失誠信，但“失信”與“違法”畢竟是兩個不同概念。前者偏重于不誠實、違反自己的承諾；后者偏重于違反國家制定的規(guī)則。

顯然，不宜將“失信”與“違法”兩者等同，雖然兩者之間存在交叉重合之處。應當明確“失信行為”與“違法行為”的關系與邊界，尤其是區(qū)分違約行為與違法行為、一般違約與嚴重違約以及一般違法與嚴重違法的界限，并在懲戒程度與適用范圍上加以區(qū)別，而不應擴大混同，雖然兩者之間存在互相轉換關系。

此外，反映市場主體的相關信用信息必然涉及企業(yè)的經營信息與公民的個人信息，因而事關私權主體的重要利益，尤其是信息數據的個人隱私與商業(yè)秘密的保護問題。在這點上，以《上海市社會信用條例》為代表的地方社會信用立法已率先作出相關規(guī)定。

就信用規(guī)制的主體關系而言，社會信用體系需要政府的介入與管控。在一些市場信用缺失領域，政府如指望借助企業(yè)或行業(yè)自律來解決信用機制問題，多半會落空。不少部門運用信用機制的常見做法是要求交易、考試等行為的相對人簽署向社會公開的“誠信責任書”。然而，該機制的形式意義大于實際效果，實踐中多半流于形式?？梢?，商業(yè)信用的維系確實需要政府的信用規(guī)制予以保障。

在信用體系建設中，政府需要借助網絡信息收集與查詢系統，并通過互聯網的覆蓋率對市場主體行為進行評價，以實現對市場交易秩序與社會公共利益更廣泛而有效的管控。

在社會規(guī)范與市場規(guī)則“失靈”的情況下，社會信用體系建設更加需要國家介入與政府管控。信用行為不局限于道德規(guī)范，也適用于商業(yè)交易中的合法與合規(guī)行為，故需通過合同制度加以保障?，F代市場經濟是信用經濟與法制經濟，企業(yè)失信行為并不限于違反商業(yè)道德，實踐中更多的是違法與違規(guī)行為，因此商業(yè)信用中的道德規(guī)范就會轉化為法律規(guī)范。在依法行政原則下，政府通過法定程序的介入與管控具有合理性與正當性。

（三）

信用體系規(guī)制的構成與依據

根據國務院2014年6月發(fā)布的《社會信用體系建設規(guī)劃綱要（2014~2020年）》（簡稱《規(guī)劃綱要》），社會信用體系建設的基本內容與主要目標包括：社會信用基礎法律與標準體系的建立；信用信息資源共享的社會征信系統的建成；健全信用監(jiān)管體制與信用服務體系；有效的守信激勵和失信懲戒機制；政務誠信、商務誠信、社會誠信和司法公信的進展。這都體現了我國信用規(guī)制的基本結構與政策依據。

《規(guī)劃綱要》中反復提及的誠信原則不僅是社會信用體系中的基本原則，也是一項重要的法律原則，并體現于我國經濟立法、民事立法等一系列重要法律所規(guī)定的基本原則中，如《中華人民共和國民法典》第7條明確規(guī)定了誠信原則。

1.信用規(guī)制與市場機制的關系

商務信用規(guī)制的建立并不能理解為政府對市場經濟的干預。對此，《規(guī)劃綱要》已明確，“建立健全社會信用體系是整頓和規(guī)范市場經濟秩序、防范經濟風險的重要舉措，是減少政府對經濟的行政干預、完善社會主義市場經濟體制的迫切要求”。

因此，在明確“市場在資源配置中起決定性作用”的原則下，推進信用體系建設是政府對經濟發(fā)展發(fā)揮更好作用的體現，通過建設公共信用信息基礎設施，建立和發(fā)布市場主體信用狀況的紅黑名單制度，其實質就是政府對社會信用信息的信譽公示制度。

為此，國家發(fā)改委在2018年《關于發(fā)揮信用服務機構作用推進社會信用體系建設的通知》中明確提出，應“授權信用服務機構參與紅黑名單的認定，根據行業(yè)信用建設的需要收集各有關部門（單位）認定的紅黑名單，經核實后與自身服務過程中形成的有關名單進行整合并向社會發(fā)布”。

這里的“紅黑名單”反映的是企業(yè)法人的信用信息，企業(yè)法人的信用能力或聲譽是其能否在市場競爭中持續(xù)經營與發(fā)展的一項重要條件。政府部門與服務機構則是將企業(yè)的市場信用信息作為市場規(guī)制中的信用工具加以運用，主要體現為對市場或交易信用的確定機制。

2.信息規(guī)制工具及其依據

信息規(guī)制工具大致包括3個方面：一是市場信用工具，即中央銀行或第三方機構評判市場主體經濟償付能力，這是作為企業(yè)經濟償付能力的信用在制度層面的反映；二是政府規(guī)制信用工具，即行政主體通過記錄、評價、公開和使用公民、法人的信用信息達到監(jiān)管目的；三是司法信用工具，即法院發(fā)布“失信被執(zhí)行人名單”，通過多部門聯合使被執(zhí)行人履行義務。

進而言之，信用工具的實質是通過信息公示對市場主體的商業(yè)行為進行信用約束。信息公示是以信息為基礎的一種治理工具，其作用就是通過聲譽影響與社會監(jiān)督來制約企業(yè)行為，達到激勵企業(yè)自我合規(guī)約束和承擔應有社會責任的目的。

政府網站是信息公示的主要途徑與載體，披露內容具有簡明扼要、易于查詢的特點，其服務功能在于使市場主體、社會公眾與行業(yè)部門獲得所需信息，以提示與預防市場風險；同時為失信主體提供整改激勵，即通過所施加的“聲譽風險”，達到對失信者“市場懲戒”的效果。

通過信用公示予以信用約束的政策依據主要見于《國務院關于“先照后證”改革后加強事中事后監(jiān)管的意見》對市場經營主體通過推行信息規(guī)制加強事中與事后監(jiān)管的基本原則，其要點為“信用約束”“職責法定”“協同監(jiān)管”和“社會共治”，基本內容為：加快推進政府部門、行業(yè)協會、社會組織信用信息共享共用，強化信用對市場主體的約束作用，構建以信息歸集共享為基礎，以信息公示為手段，以信用監(jiān)管為核心的市場監(jiān)管制度，讓失信主體“一處違法，處處受限”。后者即信用監(jiān)管制度中的“聯合懲戒機制”。

關于聯合懲戒機制，盡管我國目前尚未頒布全國性的信用立法，但在中央部委層面已出臺了一系列有關信用治理的規(guī)范性文件，即由國家發(fā)改委聯合人民銀行、工商總局等部委局發(fā)布了14個部委局聯合懲戒備忘錄，涉及與市場經濟有關的食品安全、藥品安全、環(huán)境保護、納稅信用等諸多公共領域，如食品藥品領域的合作備忘錄、環(huán)境保護領域的合作備忘錄。

3.信用規(guī)制的重點

行政主體通過記錄、評價、公開和使用相對人的信用信息進行市場規(guī)制和社會治理的實踐，不僅通過“聲譽機制”發(fā)揮作用，還會通過一系列后續(xù)獎懲措施產生實際效果。

信用規(guī)制的重點首先是直接對企業(yè)的失信行為開出“紅黑名單”，加強信用信息平臺數據庫建設，形成數據歸集和共享機制，為及時識別違法違規(guī)行為和失信者提供充分信息基礎；其次是“聯合懲戒”措施，即綜合行政執(zhí)法機制系統化，促進政府各部門執(zhí)法資源的聯合共享，解決單個部門監(jiān)管執(zhí)法無力、難以奏效的問題。

以上信用規(guī)制措施均需公共信用信息基礎設施的支持。目前，全國信用信息共享平臺已聯通44個部委、所有省區(qū)市和70家市場機構，并與國家法人庫建立了信息核查機制。

截至2019年底“信用中國”網站累計公示行政許可、行政處罰及紅黑名單等信用信息超過2.45億條。在對企業(yè)的信用評級方面，國家公共信用信息中心已完成涉及天然氣、煤炭、旅行社、商業(yè)保險、醫(yī)療機構、交通運輸和鹽業(yè)等7個領域近10萬家主體的信用評價工作。

4.類型化懲戒措施

目前國內對失信行為的各類懲戒措施大體上由行業(yè)性懲戒（各行業(yè)自律規(guī)則）、社會性懲戒（輿論監(jiān)督與公益訴訟）、市場性懲戒（防御措施與民事救濟）、行政性懲戒（政府部門聯合執(zhí)法）、司法性懲戒（法院公布執(zhí)行信息）構成。

在以上各類型化的懲戒措施中，通常以屬于直接性懲戒措施的行政性聯合懲戒為重點，以屬于間接性懲戒措施的其他類型懲戒為補充。其中行政性懲戒的依據為公法性規(guī)范，而行業(yè)性、社會性、市場性懲戒的依據則以私法性規(guī)范為主。前者應為公法性措施，后者則為私法性措施。

行政性措施的依據并非當事人的約定，而是經濟行政法的強制性規(guī)定，其地位與司法性措施大致平行，但后者行使的原則是“不告不理”，其依據為當事人約定及私法性規(guī)定，雖然前者的行使可能受制于后者的司法審查。

不過，市場性的懲戒機制也受反壟斷法的規(guī)制。因為具有市場優(yōu)勢或支配地位的交易主體，其行為必須符合《反壟斷法》與《反不正當競爭法》的要求與規(guī)定。這時市場懲戒措施的依據則為公法性規(guī)范，通常由主管機關依法行使行政性措施（如反壟斷審查），雖然理論上競爭主體也可對壟斷行為提出民事救濟請求。

“黑名單”措施是行政性懲戒中的重要組成部分，該措施會產生降低市場影響力和社會聲譽的結果。“黑名單”一經公布，就會對失信主體的信譽和輿論形象產生現實的減損效果，對其生產經營等方面產生極大影響和實質性限制。行政機關公布“黑名單”以后，通常會對列入“黑名單”者附加更為嚴厲的監(jiān)管或懲戒措施。

社會誠信體系建設中最引人注目的是對市場主體的失信公示與聯合懲戒機制。截至2019年2月，已有60個部門簽署了51個信用聯合獎懲合作備忘錄，推出聯合獎懲措施100多項；并在26個領域出臺紅黑名單管理辦法，累計歸集紅名單243萬條、黑名單1，392萬條；已經限制100萬戶主體參與招投標，限制1.19萬戶參加政府采購活動，限制3.5萬戶獲得政府供應土地、公共資金支持和商品進出口關稅配額，并限制1.13萬戶發(fā)行企業(yè)債券，禁止469戶進入證券市場。

5.信用規(guī)制的意義

對于失信行為，現有信用規(guī)制中的治理政策特點反映為“一處失信，處處受限”，通常針對比較典型的交易欺詐、假冒偽劣、限制競爭、違規(guī)排污、逃廢債務、拒不履行合約及生效判決等失信行為。

現有相關制度規(guī)定之所以未能對失信行為有效約束，主要與信息共享資源不足、無法有效監(jiān)控和及時發(fā)現失信行為或者失信違法成本過低有關。對失信行為加以規(guī)制的有效途徑是通過政府主導的信息資源加以治理，運用官方信用網對其進行失信公示，通過信息共享將失信行為法律責任的范圍擴大，以加大失信者違法成本，使其得不償失。

多年的實踐表明，雖然絕大多數情況下的“失信行為”也構成對現有法規(guī)的違反，但往往執(zhí)行難以落實且維權成本過高。這從另一角度說明，社會信用體系建設正是政府改進治理失信行為執(zhí)法狀況的必要有效措施。從我國社會信用體系建設的實際現狀看，失信懲戒機制的作用是運用法律手段、經濟手段和道德譴責，懲罰市場活動中的失信者，將有嚴重失信行為的企業(yè)從主流市場排除出去。

二、信用修復的必要性及信用規(guī)制關系

（一）

信用修復的含義

企業(yè)信用修復系指失信企業(yè)在一定期限內按照規(guī)定的條件和程序，主動糾正失信行為，獲準消除違法失信記錄對其信用監(jiān)管評價等級影響的過程。

信用修復可作廣義與狹義的解釋，廣義的信用修復一般應指失信行為的修復和失信記錄的修復，狹義的信用修復僅指失信記錄修復或失信行為修復。失信記錄修復是指失信記錄發(fā)布者按特定程序對失信記錄進行刪除或修改的行為。失信行為修復是指失信主體在一定期限內糾正其失信行為的過程，如主動賠償失信損失、主動整改失信行為。

從實踐意義看，廣義的信用修復還應包括信用主體對失信記錄提出行政異議或救濟程序，以更正或撤銷其失信記錄與狀態(tài)的行為。根據我國《信用基本術語》中的專項標準，“信用修復（creditrepairing）”被界定為“依法改善對受信方的負面記錄和評價，允許受信方對其失信行為的客觀原因進行解釋的技術手段”。由此可見，廣義的信用修復中應當包括信用主體對其失信行為提出異議與更正的權利。

信用規(guī)制可定位為行政權與司法權行使中的一個特殊方式，但其對商業(yè)交易的影響卻是全面性的，其中也涉及信用規(guī)制與信用修復的關系，如《上海市社會信用條例》第36條的規(guī)定就涉及市場主體的“信用修復”與“信用權”問題。

為何要對企業(yè)失信行為及信用進行修復？

首先，不同企業(yè)間的信用度存在較大差異，企業(yè)失信行為對市場秩序與消費者造成不利影響，因而需要政府部門的監(jiān)管與懲戒，以維護消費者正當權益與市場經營秩序。

其次，企業(yè)的失信行為又會對經營者效益產生不良影響，客觀上需要進行糾正與修復，以有利于市場經濟的穩(wěn)定與發(fā)展。由于市場主體的授信與失信公示的聲譽與限制會對商業(yè)交易和經濟發(fā)展帶來雙重與長遠影響，因而自然催生新的相應配套規(guī)范要求，即信用修復機制。

（二）

信用修復的必要性

應該看到，市場經濟現實中的失信企業(yè)不在少數，經營交易中違法失信行為比較常見。雖然聯合懲戒措施對遏制市場中違法失信行為的效果明顯，但對失信企業(yè)的“殺傷力”也有增無減。

企業(yè)失信信息一旦公示，往往導致其他市場主體避免與其交易的后果。不僅如此，對失信企業(yè)的不利影響還體現在其經營中面臨的行政審批、政府補貼、招標投標、銀行貸款等方面。

雖然失信公示本身并不增加失信企業(yè)法律義務，但信息化的公開會影響其聲譽而導致今后經濟利益受損。而且，失信公示只是聯合懲戒措施的前置程序，后續(xù)的懲戒措施則是對失信企業(yè)獲得公共資源、公共服務及特定行業(yè)市場準入的資格限制或剝奪。

對于嚴重失信主體，《國務院指導意見》中就列出以下行政性的懲戒措施：

（1）行政許可方面的限制，包括行政許可項目審批、生產許可證發(fā)放等；

（2）證券融資與信息服務的限制，包括股票上市融資或發(fā)行債券、限制從事互聯網信息服務等；

（3）財政性資金項目的限制，包括公共資源交易活動、基礎設施和公用事業(yè)特許經營等。

社會信用規(guī)范的制定與實施不可避免會發(fā)生爭議，也可能會違反法律規(guī)定或政策原則而造成特定相對方的權益受損。最后的方案是確保社會信用規(guī)范本身及其實施是具有可審查性、可救濟性的，這就涉及信用修復方面的行政救濟問題。

對于公權力主體制定社會信用規(guī)范而言，需要根據規(guī)范所涉及的內容，遵循相應法定權限，保證內容符合依法行政、公平合理、比例適當、正當程序等法治原則。

在“一處失信，處處受限”政策下對失信行為的泛化處理必然會產生弱化市場主體隱私保護權的問題。可見，實踐中出現的過度或濫用懲戒措施的現象，在法律關系上則體現為執(zhí)法權與信用權的沖突，有必要通過信用修復機制來減少與化解兩者的沖突。

“一處失信，處處受限”政策的實施也容易產生懲戒范圍與邊界的模糊問題，實施中應首先考慮懲戒內容與失信行為的關聯性，如無內在關聯，則不應聯動適用，否則不符合適當性原則；對于懲戒適用中的不當連結，則應予以信用修復。

為使失信企業(yè)有機會“改過自新”而不至于“一蹶不振”，有必要探索與設立信用修復機制，為其提供整改機會與救濟渠道，以有利于市場經濟整體的良性發(fā)展。

因此，建立和完善信用修復制度，有利于推動信用體系建設規(guī)范化、規(guī)范市場經濟秩序與發(fā)展、釋放市場主體的活力、激勵失信主體守信合規(guī)、保障失信主體的合法權利，這對于提升政府公信力、弘揚誠信文化、改善誠信環(huán)境都具有現實意義與實踐價值。

（三）

信用修復與信用規(guī)制的關系

如前所述，信用規(guī)制中存在著適用過度或處罰過當問題，主要反映在失信公示與聯合懲戒的實施過程中。

為抵消該規(guī)制所產生的負面影響，信用修復機制應運而生。

因此，信用規(guī)制與信用修復的關系主要體現在兩方面：一是聯合懲戒措施實行后的問題或爭議的處理；二是通過信用修復機制完善信用規(guī)制。

聯合懲戒機制中的“一處失信，處處受限”實際上是失信記錄作為“一票否決”的條件，即根據聯合懲戒目錄內容對失信企業(yè)實施行政檢查與行政處罰等措施，難免過于嚴苛。這種懲戒措施除非針對的是嚴重失信與違法行為（如制假售假）或者直接符合《行政處罰法》的規(guī)定，否則可能因缺乏法律依據而構成越權行為，應通過信用修復予以糾正。

“一處失信，處處受限”的效果在于擴大懲戒措施的適用范圍，實施中仍需限定其適用范圍與內容，否則難免越權甚至濫用。為避免行政越權，應注意失信行為及懲戒措施與失信行為之間的關聯性與合理性，以符合“關聯原則”與“比例原則”，即適用的懲戒措施應與失信行為的性質相關聯或相匹配，且確有必要而不宜過度規(guī)制，如《上海市社會信用條例》第30條和第31條中有關分別采取不同層級類型的懲戒措施的規(guī)定，則體現了“關聯原則”與“比例原則”要求。

由于企業(yè)在市場的信用行為涉及社會公共利益因素的考量，特別是嚴重失信行為會損害不特定消費者的利益，因而行政機關對其采取的聯合懲戒措施具有適用面廣、約束面寬的原則，體現為跨部門、跨地區(qū)、跨領域的特點以及信息共享、評價互認、聯動實施的效果。

國內學界有觀點認為，“失信懲戒措施會減損個人或組織的合法權益，若沒有明確的法律規(guī)范依據，行政機關采取措施是違反依法行政原則的”。這確是一個有爭議的問題。對于嚴重失信行為的治理，聯合懲戒措施有其積極意義，但也存在有效性邊界的問題。

不過，根據《立法法》第71條和第72條所規(guī)定的原則，行政規(guī)范性文件的規(guī)定亦可作為行政執(zhí)法的依據，只要其內容與法律和行政法規(guī)不相抵觸，并在制定部門的權限范圍內。

對于失信懲戒機制，也有觀點認為，將已因違法行為而受過實體處罰的主體再次列入黑名單，違反了“一事不再罰”原則，另一種批評是信用監(jiān)管對失信懲戒的使用過于“泛濫”。

對于失信行為的聯合懲戒措施是否違反“一事不再罰”原則，尚需作具體分析。首先要明確該原則的法律依據。由于聯合懲戒措施屬于行政性處罰行為，故應以《行政處罰法》的相關規(guī)定為依據。其次應分析該原則的內容，以確定聯合懲戒措施是否違反該原則。

《行政處罰法》有關該原則的內容見于該法第24條的規(guī)定，即“對當事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰”。從文義解釋角度，該原則所規(guī)定的適用范圍僅限于“罰款”這一行政處罰種類，而針對其他種類的行政處罰則不適用，因此后者本身并不構成“二次處罰”。

三、信用修復模式及其存在問題

國家發(fā)改委2019年4月發(fā)布關于失信記錄信用修復的第527號文，內容為針對失信行為行政處罰的信用修復機制，即“信用中國”模式，并在全國推行，主要通過失信主體主動參加信用修復專題培訓、提交信用報告和信用網站核實審查的模式，進行信用修復。

（一）

失信記錄信用修復模式

1.“信用中國”網站體系

“信用中國”網站由國家公共信用信息中心主辦，為國家發(fā)改委的直屬事業(yè)單位，該網站成立至今已運行近6年。在由國家發(fā)改委牽頭的部級聯席會議安排下，全國各級行政部門會定期向“信用中國”反饋行政處罰信息。

在國家級的“信用中國”網站下，還設有省一級的“信用中國”官網，如“信用中國（北京）”“信用中國（廣東）”等，以保持數據互通與一致性，并解決信息孤島問題。

2.失信行為行政處罰信息

根據第527號文的規(guī)定，企業(yè)失信行為的行政處罰信息按其行為的不同性質分為3類：

（1）一般失信行為的行政處罰信息，主要適用于性質或情節(jié)輕微、社會危害程度較小的違法失信行為。

（2）嚴重失信行為的行政處罰信息，適用于性質惡劣、情節(jié)嚴重、社會危害程度較大的違法失信行為，主要針對嚴重損害身體健康和生命安全、嚴重破壞市場公平競爭秩序、拒不履行或逃避執(zhí)行法院判決或行政決定等行為。

（3）特定嚴重失信行為的行政處罰信息，主要適用于食品藥品、生態(tài)環(huán)境、工程質量、強制性產品認證等領域被處以責令停產或吊銷執(zhí)照，因逃稅騙稅、惡意逃廢債務、惡意拖欠貨款、惡意欠薪、非法集資、合同欺詐、無照經營、制售假冒偽劣產品、圍標串標等嚴重違法失信行為。

3.行政處罰失信公示期限

對于以上3類行政處罰信息在信用網站的失信公示，第527號文按其性質分別規(guī)定了不同的公示期限。

涉及一般失信行為的失信公示，自行政處罰決定之日起，最短公示期為3個月，最長公示期為1年；涉及嚴重失信行為的失信公示自行政處罰決定之日起，最短公示期為6個月，最長公示期為3年；涉及特定嚴重失信行為的行政處罰信息，按最長公示期限予以公示

對于以上最后一類處罰信息的公示期限，僅規(guī)定適用3年最長公示期而未規(guī)定其最短公示期，以示“特定嚴重失信行為”與“嚴重失信行為”在懲戒程度上的不同。至于最短公示期與最長公示期的區(qū)別與聯系，則與最長公示期屆滿之前的信用修復及信息撤除有關，且主要針對嚴重失信行為的處罰信息。

4.對失信記錄的信用修復

根據第527號文的規(guī)定，企業(yè)的嚴重失信行為受到行政處罰而被公示后，可有機會及早進行信用修復，即主動參加信用修復專題培訓，并向信用網站提交信用報告，經信用網站核實后，在最短公示期限期滿后撤下相關公示信息。

根據該文的規(guī)定，即使企業(yè)未能主動參加信用修復，至最長公示期（3年）屆滿時，信用網站將撤下相關信息，不再對外公示。換言之，失信主體被行政懲戒后，既可等待最長公示期限屆滿后由“信用中國”自動撤下失信公示信息，也可主動進行信用修復。但兩者對于失信企業(yè)的影響仍有區(qū)別，畢竟前者屬于“主動修復”而后者屬于“自然修復”。

根據第527號文規(guī)定，一般失信行為的信用修復程序相對簡單，有別于對嚴重失信行為的修復要求，其特點是公開作出修復承諾而無需參加培訓與出具信用報告，這實際上是一種“承諾修復”。

當然，如果一般失信企業(yè)不提出信用修復申請，則要等到其最長公示期滿（1年）后，才會被信用網站撤下其不良信息。但對于特定嚴重失信行為的行政處罰信息嚴格按最長公示期限予以公示，且公示期間不予修復。

按此原則，特定嚴重失信行為的修復要到公示期滿后才可進行，最長公示期屆滿后不會自動撤除，這也是其在信用修復方面不同于嚴重失信行為之處。

（二）

信用修復的內容與問題

1.信用修復機構及服務內容

“信用中國”模式下的信用服務機構主要指可以承擔信用修復專題培訓任務和出具信用報告的信用服務公司，由國家公共信用信息中心經審查后以公告形式發(fā)布入圍名單。

2019年7月，已有13家信用服務公司入圍信用修復專題培訓業(yè)務的公司名單，62家信用服務公司入圍出具信用報告的公司名單。這些公司所提供的信用服務都有明確的收費報價，各家公司的培訓內容大同小異，包括社會信用體系建設、行業(yè)政策解讀、企業(yè)風險防范等與信用相關的內容，有的機構還要求考試。

從專業(yè)性與針對性看，這種模式具有一定市場化服務的特點，但“信用中國”網站也同時提供公益性服務，即免費提供信用培訓與信用報告，由失信企業(yè)自行選擇。

2.信用修復的形式與問題

失信者參加信用體系建設培訓班，課程內容主要為社會信用體系建設的政策文件解讀，通過考試后由主辦方開具信用修復報告，經審核完成后可從“信用中國”網站上撤除行政處罰公示。

可見，“信用中國”網站是以刪除行政處罰信息作為信用修復的主要形式。這種信用修復形式反映出的問題是：信用修復的形式以信用培訓為主，并未包括整改措施等實質內容而以承諾書替代，雖然多數信用修復機構要求參加培訓、必須通過考試，但通過培訓及考試的本身尚難以證明企業(yè)會通過整改完成修復。

因此，失信企業(yè)的修復至少應補充相應的整改措施。畢竟信用培訓性質上屬于教育學習，如無整改措施，即使完成專題培訓，仍可能再次違約失信，這種情況下的信用修復存在一定“道德風險”。

因此，信用修復不能“僅走形式”或“容易搞定”，否則之前進行的聯合懲戒措施就會失去既定的“震懾力”。國內也有專家對“信用中國”以信用培訓為主的信用修復模式持有疑問，認為“很難看出專題培訓、信用報告與修復信用之間的關系”。

四、信用修復的路徑與完善

我國當前信用修復機制仍處于初步設立與探索階段，尚存在修復方式較單一、修復路徑不明確等問題。從政府部門發(fā)布的專項政策文件和相關法律原則看，企業(yè)信用修復路徑可大致歸納為自然修復、主動修復、救濟修復等3種類型。

（一）

信用的自然修復

所謂自然修復系指失信企業(yè)受到行政處罰后，只需在失信公示期內保持守信遵法，公示期屆滿后可移除不良信息而被視為修復信用。其基本原理或邏輯是，應當承認失信主體具有相應的被遺忘權。所謂不良記錄的遺忘權，主要是指不良記錄的自動消除。

關于失信行為公示后對失信企業(yè)自身所產生不利影響的修復問題，國內也有學者認為，行政機關須公布信用修復的條件與程序，對相對人在一定期限內糾正失信行為提供機會。與此相關，信用記錄的被遺忘權也是信用主體的一項重要權利，可通過信用記錄的有效期條款和自動刪除程序得以實現。

（二）

信用的主動修復

主動修復應為企業(yè)信用修復路徑中的最重要類型，主要指企業(yè)通過糾正失信行為，在公示期屆滿前終止其失信公示的信用修復方式。前述的“信用中國”模式在性質上亦屬主動修復，但主要是對失信記錄的修復，即以刪除行政處罰信息作為修復方式。由于這種模式以參加信用培訓與提供信用報告為主，并未包括實質性整改措施，因而也受到一定質疑或詬病。

實際上，以上主動修復中包括了履行修復與整改修復兩種形式。

前者主要針對違約失信行為，即不履行約定義務的行為，失信主體可以通過償還債務或提供擔保等方式糾正其失信行為；后者則是針對違法失信行為，即違反法定義務的行為。

在符合信用修復條件的情況下，可由失信主體向“信用中國”申請信用修復，但同時應作出遵守法律的承諾并實施相應整改措施。在確認以上整改修復行為已實施后，信用修復的完成體現于修復公示程序。

也有專家學者建議：“相關部門經審查認為符合信用修復條件的，作出信用修復決定修復公示。失信行為人糾正其失信行為時，可以請求信息提供者出具信用修復證明或請求債權人出具諒解聲明。有關機關和組織可以依法采取刪除失信信息、對信用信息進行注釋等方式，為失信主體修復信用?！?/font>

為探索建立信用修復機制、完善事后環(huán)節(jié)信用監(jiān)管，國務院于2019年7月發(fā)文（第35號文）對主動修復的內容作出調整與完善要求，具體內容與政策安排體現為：

（1）信用修復的條件：失信市場主體應在規(guī)定期限內糾正失信行為，并消除相關不良影響；

（2）信用修復的方式：作出信用承諾，完成信用整改，通過信用核查，接受專題培訓，提交信用報告，參加公益慈善活動；

（3）信用修復程序：修復完成后，各部門按程序及時停止公示其失信記錄，終止實施聯合懲戒措施；

（4）信用修復服務：建立完善協同聯動、一網通辦機制，為失信市場主體提供高效便捷的信用修復服務。

（三）

信用的救濟修復

救濟修復途徑針對的是在信用規(guī)制中發(fā)生錯誤的情況下，如公示信息不實、濫用行政權力、懲戒措施不當、損害合法權益等，市場失信主體通過行政復議或訴訟提出信用修復要求，以更正或撤銷有誤信息，恢復信譽或消除影響。

信用的救濟修復涉及的法律原則與權利主要包括依法行政原則、正當程序原則、市場主體信用權、市場主體信息保護。這些相關的法律原則與政策依據也是市場主體在救濟修復中提出異議與救濟的依據與理由。

正當程序原則主要體現為透明度原則與當事人知情權。根據該原則，行政機構對企業(yè)的失信行為作出失信公示及采取懲戒措施前，應當事先告知相關企業(yè)與此有關的程序事項，包括失信記錄的評價標準、事實依據及相應后果，同時還應告知事后的信用修復與救濟程序。對于現實中普遍存在的先納入信用系統。再根據相對人申請進行異議審核的做法，有學者認為違反了事先告知的程序性要求。

信用權是市場主體的一項與其經濟利益密切相關的重要民事權利，尤其在當前的社會信用體系建設中更有重要意義。我國《反不正當競爭法》第14條規(guī)定：“經營者不得捏造、散布虛偽事實，損害競爭對手的商業(yè)信譽、商品聲譽”。該條規(guī)定實際上是早期對信用權的間接規(guī)定，在一定程度上起到保護信用權的作用。

我國《民法典》第1029條明確規(guī)定：“民事主體可以依法查詢自己的信用評價；發(fā)現信用評價不當的，有權提出異議并請求采取更正、刪除等必要措施。信用評價人應當及時核查，經核查屬實的，應當及時采取必要措施”。

該規(guī)定實際上明確了信用權的基本內容，對信用權保護與信用經濟發(fā)展具有重要意義。在我國《民法典》條文中，信用權被定位為人格權中的名譽權。作為一種人格權，信用權是一種具有經營資格、經營信譽和信用能力的資信利益。信用是民事主體參與市場競爭的準入資格，亦是民事主體的一項無形財產利益。同時，信用權也被納入司法保護的范圍。對于侵害信用權的行為，權利人有權請求法院保護。

信用權還涉及市場主體的信息保護問題，包括與其經營活動相關的市場信用信息。雖然市場信用信息性質上不具備公共屬性，但與公共利益有關的市場信息也屬于公共信用信息的范圍。這種情況下，市場信用信息就并非僅屬于私有財產。

例如，政府在履行涉及食品安全、藥品管理、環(huán)境保護、工程建設、交通運輸等市場管理領域的行政職能時，除需查詢公共信用信息外，也需查詢與此相關的市場信用信息，對此相關市場主體亦有配合提供的義務。

在救濟修復中有關市場主體的權益保護機制方面，2016年5月發(fā)布的《國務院指導意見》已明確作出了建立信用信息異議、投訴制度的政策性指引，并確立了支持市場主體通過行政復議、行政訴訟等方式維護自身合法權益的原則。而且，為切實加大信用信息安全和市場主體權益保護力度，國務院又在2019年7月發(fā)布的第35號文中再次重申并特別強調了《國務院指導意見》中所明確的以上原則。

五、結語

社會信用體系建設中信用規(guī)制往往與公共利益密切相關，尤其體現在涉及安全生產經營、食品藥品安全、環(huán)境資源保護等重要領域，以及對商業(yè)欺詐、制假售假、逃廢債務等嚴重損害公眾群體利益的違法失信行為的懲治與限制。

信用修復作為對失信主體的善后處理機制，性質上屬于矯正機制及整改機制，其機理具有“懲前毖后，治病救人”的作用與“過罰相當，激勵整改”的功能。針對聯合懲戒措施中的公示不實或處罰有誤問題，可以通過信用修復中的異議或救濟途徑予以解決。

由此可見，聯合懲戒與信用修復具有相輔相成關系：聯合懲戒之目的是促使失信企業(yè)不再違規(guī)，而信用修復之目的主要是給予失信企業(yè)整改機會。

注:本文刊發(fā)于《國際商務研究》2020年06期