棚戶區(qū)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)是什么？這些概念一定要明確

多地公布了最新的棚戶區(qū)改造工作進展和計劃。有的地方前8個月就已超額完成全年計劃改造任務(wù)，也有的地方在今明兩年內(nèi)要改造630個項目，牽涉老舊房屋28.47萬套。顯然，作為重大民生工程和發(fā)展工程的棚戶區(qū)改造項目完全沒有被“叫?！钡嫩E象，改善居住條件也是老百姓的“剛需”與重大利益訴求。棚改了10多年，你知道“棚戶區(qū)”這一概念的界定標(biāo)準(zhǔn)嗎？除了一些描述性的模糊表述外，有沒有更為清晰、客觀的界定標(biāo)準(zhǔn)存在呢？

“棚戶區(qū)”并非什么都能裝的筐

事實上，早在2014年9月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳就發(fā)布了《關(guān)于棚戶區(qū)界定標(biāo)準(zhǔn)有關(guān)問題的通知》(建辦保函〔2014〕535號)。通知中除了要求有條件的各省市要盡快制訂統(tǒng)一的棚戶區(qū)界定標(biāo)準(zhǔn)外，還明確了以下兩點重要內(nèi)容：

其一，禁止將因城市道路拓展、歷史街區(qū)保護、文物修繕等帶來的房屋拆遷改造項目納入城市棚戶區(qū)改造范圍。這與當(dāng)年國務(wù)院的相關(guān)文件精神是一致的。

其二，棚戶區(qū)界定標(biāo)準(zhǔn)需考慮至少9個方面：

1.區(qū)片大小;2.建筑結(jié)構(gòu);3.建筑密度;4.使用年限;5.房屋質(zhì)量;6.安全隱患;7.使用功能;8.市政基礎(chǔ)設(shè)施;9.公共服務(wù)設(shè)施

《通知》中指出，本通知所稱棚戶區(qū)包括城鎮(zhèn)棚戶區(qū)、國有工礦(含煤礦)棚戶區(qū)、國有墾區(qū)危房等。

一般而言，棚戶區(qū)改造項目不主要針對農(nóng)村集體土地上房屋，尤其是并非城中村的農(nóng)村集體土地上房屋。

實踐中，一些地方出現(xiàn)了村委會下棚改項目補償安置方案等現(xiàn)象，都是“非征收”類項目的典型特征。這類項目中被征收人的救濟渠道相對不通暢，意見“被代表”的可能性較大，需要適當(dāng)加以重視。

我們重點來看《通知》中對城鎮(zhèn)棚戶區(qū)范圍的界定：

城鎮(zhèn)棚戶區(qū)包含城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集中成片棚戶區(qū)、非集中成片棚戶區(qū)、城中村、舊住宅區(qū)。

集中成片棚戶區(qū)一般是指改造戶數(shù)在50戶以上或者房屋建筑面積在2000平方米以上的居住區(qū)域。

非集中成片棚戶區(qū)一般是指改造戶數(shù)在50戶以下或者房屋建筑面積在2000平方米以下的居住區(qū)域或住所。

城中村是指在城市(縣城)建成區(qū)內(nèi)，土地未被征收或部分征收，原農(nóng)村居民未轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶籍或部分轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)，仍然實行鄉(xiāng)村行政建制管理的區(qū)域。

舊住宅區(qū)是指房屋年久失修、配套設(shè)施缺損、環(huán)境臟亂差的住宅區(qū)。

要提示大家的是，根據(jù)(2018)最高法行申10865號《行政裁定書》的裁判理由，棚戶區(qū)指向的是具有簡易結(jié)構(gòu)房屋較多、建筑密度較大、使用年限久、房屋質(zhì)量差、建筑安全隱患多、使用功能不完善、配套設(shè)施不健全的等特征的區(qū)域。

即一定區(qū)域如滿足上述特征即符合城市棚戶區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)，而并不要求該區(qū)域內(nèi)任一具體房屋均符合棚戶區(qū)的全部特征。

故此，某些上世紀(jì)90年代以后建造的新房零散分布于“棚戶區(qū)”中，并不影響涉案片區(qū)以棚戶區(qū)改造名義開展征收拆遷、修繕加固等工作。

我們可以看到，“城鎮(zhèn)棚戶區(qū)”是一個比一般人理解范圍更大的概念，“城中村改造”項目同樣被包含其中。

棚戶區(qū)房屋的特征：起碼得是老舊房屋

那么究竟哪些房屋才是應(yīng)當(dāng)被改造的“棚戶房”呢？《通知》中是這樣規(guī)定的：

各地在確定城鎮(zhèn)棚戶區(qū)改造項目時，要嚴(yán)格按照界定標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。房屋質(zhì)量總體較差，經(jīng)有資質(zhì)專業(yè)檢測單位按照《危險房屋鑒定標(biāo)準(zhǔn)》(JGJ125)評定為C級、D級的房屋，或同時滿足以下任意4款要求的方可納入城鎮(zhèn)棚戶區(qū)改造項目：

1.建筑結(jié)構(gòu)以簡易結(jié)構(gòu)、磚木結(jié)構(gòu)、磚混結(jié)構(gòu)等為主。

2.建筑密度較大，原則上在40%以上。

3.使用年限較長，原則上舊住宅區(qū)(危舊房)以30年以上的房屋為主，城中村以15年以上的為主。

4.房屋結(jié)構(gòu)抗震基本不符合《抗震工程抗震設(shè)防分類標(biāo)準(zhǔn)》(GB50223)和《建筑結(jié)構(gòu)抗震鑒定標(biāo)準(zhǔn)》(GB50023)的房屋。

5.存在安全隱患，住宅區(qū)域內(nèi)無消防通道和消防設(shè)施，建筑消防基本不符合《建筑設(shè)計防火規(guī)范》(GB50016)的要求，存在較大消防安全隱患?；蛘叽嬖诘刭|(zhì)災(zāi)害等其它安全隱患。

6.房屋使用功能不完善，包括房屋室內(nèi)空間和設(shè)施不能滿足基本要求(如無集中供水、無分戶廚衛(wèi)等)。

7.市政基礎(chǔ)設(shè)施不健全，污水和垃圾處理、交通、供電、供氣、通信、環(huán)衛(wèi)等配套基礎(chǔ)設(shè)施不齊全或年久失修。

8.公共服務(wù)設(shè)施薄弱，無基本教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社區(qū)服務(wù)等公共服務(wù)設(shè)施，不符合《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計規(guī)范》(GB 50180)的要求。

9.其他方面。經(jīng)鑒定無改造、整治保留價值的城鎮(zhèn)危舊房。

棚戶區(qū)改造的內(nèi)容：拆除違建是一項

《通知》指出，城鎮(zhèn)棚戶區(qū)改造內(nèi)容涉及配套設(shè)施完善、房屋維修改造、環(huán)境綜合治理等方面。

配套設(shè)施完善，主要包括舊住宅區(qū)內(nèi)配套設(shè)施設(shè)備(社區(qū)服務(wù)設(shè)施、文化體育設(shè)施、安全防范設(shè)施、管理服務(wù)用房等)的補建;

市政公用設(shè)施(供水、供氣、垃圾和污水處理等)的健全;

其他城市基礎(chǔ)設(shè)施(供電、郵政、電信及寬帶等)的完善。

房屋維修改造，主要包括舊住宅區(qū)內(nèi)房屋主體結(jié)構(gòu)加固、房屋部件構(gòu)件修繕更新、屋面整修改造、外墻及樓道粉飾、房屋內(nèi)部老舊管線更新改造等。

環(huán)境綜合整治，主要包括拆除舊住宅區(qū)內(nèi)違章建(構(gòu))筑物、整修道路圍墻、補植和增辟綠地、治理環(huán)境衛(wèi)生等。

據(jù)此，棚戶區(qū)改造項目并非直接等同于征收拆遷，能夠原地實施加固修繕的就不宜搞“大拆大建”。而即將蓬勃開展的城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造事實上可以被看作是十余年來棚改的“連續(xù)動作”，是棚戶區(qū)改造這部大戲的“下集”。

從這個意義上說，能夠因棚改項目而喬遷新居，無論就近地段回遷還是外遷，都是一件值得慶幸的大好事，當(dāng)然前提是補償安置的公平、合理、合法。

需要特別注意的是，在“環(huán)境綜合整治”部分提及了對改造片區(qū)內(nèi)違法建筑的拆除。故此，“改造”類項目與拆違之間始終是存在密切關(guān)聯(lián)的。過去幾十年間自建的無證房屋究竟能否被保留，能否在被拆除后獲取一定的補償，都要在棚改項目中得到答案。

客觀理性地解決“歷史遺留問題”，該拆的拆，該補證的補證，該補償?shù)难a償，違建的問題并非真的無解。

綜合上述分析我們不難發(fā)現(xiàn)，棚戶區(qū)改造絕非“縮減”了，甚至在某種意義上有泛化、擴張之勢。但無論怎么改造，老百姓獲益都是必須的。譬如前文中提及的個別零散分布于棚戶區(qū)范圍內(nèi)的新房，最高法指出其補償安置應(yīng)當(dāng)按照新房的類似房地產(chǎn)市場價格計算，而不能一律按棚戶房的標(biāo)準(zhǔn)去算。