違章建筑的認(rèn)定主體，主要是這些部門

圍繞違法建筑認(rèn)定一系列問題，現(xiàn)行法律法規(guī)并無具體可操作的規(guī)定，各省、各地區(qū)有不同的做法。違法建筑的認(rèn)定，往往在城鄉(xiāng)建設(shè)比如城管執(zhí)法、征收拆遷等過程中發(fā)生，涉及行政相對(duì)人重大財(cái)產(chǎn)權(quán)益以及行政主體依法行政問題。違法建筑的認(rèn)定屬于具體的行政行為，具有可訴性。認(rèn)定的主體或者說認(rèn)定的職權(quán)依據(jù)是我們必須首先要解決的一個(gè)問題。

一、何為違法建筑

無論是理論界，還是實(shí)務(wù)屆，對(duì)于何為違法建筑是存在爭(zhēng)議的。筆者認(rèn)為，違法建筑是指未經(jīng)行政主體審批而建造以及其他無法認(rèn)定為合法的建筑。違法建筑，也有人稱違章建筑。已經(jīng)廢止的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第二十二條就有“違章建筑”一詞，2011年1月21日生效的《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》在第二十四條使用了“違法建筑”一詞，違法建筑比違章建筑用詞更準(zhǔn)確。

二、違反城鄉(xiāng)規(guī)劃的違法建筑的認(rèn)定主體

(一)在城鄉(xiāng)規(guī)劃區(qū)進(jìn)行建設(shè)，應(yīng)當(dāng)取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證。

在城市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)進(jìn)行建筑物、構(gòu)筑物、道路、管線和其他工程建設(shè)的，建設(shè)單位或者個(gè)人當(dāng)向城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(下稱“城鄉(xiāng)規(guī)劃部門”)申請(qǐng)辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可證。核發(fā)建設(shè)工程規(guī)劃許可證的主體一般為縣級(jí)或者市級(jí)的規(guī)劃局。關(guān)于申請(qǐng)核發(fā)建設(shè)工程規(guī)劃許可證需提交的材料，《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》(下稱《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》)第四十條之規(guī)定較為籠統(tǒng)，即申請(qǐng)辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可證，應(yīng)當(dāng)提交使用土地的有關(guān)證明文件、建設(shè)工程設(shè)計(jì)方案等材料。為了便于操作，各省制定了城鄉(xiāng)規(guī)劃條例，比如《江蘇省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》第三十九條規(guī)定，申請(qǐng)辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可證應(yīng)當(dāng)提交下列材料：(一)建設(shè)項(xiàng)目批準(zhǔn)、核準(zhǔn)、備案文件;(二)使用土地的有關(guān)證明文件;(三)建設(shè)工程設(shè)計(jì)方案;(四)符合國家設(shè)計(jì)規(guī)范的建設(shè)工程施工圖設(shè)計(jì)文件;(五)法律、法規(guī)規(guī)定的其他材料。

另外，在城市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)進(jìn)行臨時(shí)建設(shè)的，也應(yīng)當(dāng)經(jīng)城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃部門批準(zhǔn)。

在鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃區(qū)內(nèi)進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)、農(nóng)村村民住宅建設(shè)，也需要由城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃部門核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證，方可進(jìn)行建設(shè)。具體需要提交什么材料，各省的城鄉(xiāng)規(guī)劃條例或者實(shí)施辦法有明確規(guī)定。

(二)未取得或者不按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證或鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證而進(jìn)行建設(shè)的法律后果。

違法建設(shè)所產(chǎn)生的危害后果就是違法建筑，影響城鄉(xiāng)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律后果?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》第六十四條、第六十五條、第六十六條分別對(duì)未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者未按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證的規(guī)定進(jìn)行建設(shè)、在鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃區(qū)內(nèi)未依法取得鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證或者未按照鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證的規(guī)定進(jìn)行建設(shè)、違法進(jìn)行臨時(shí)建設(shè)的后果進(jìn)行了明確規(guī)定。

從上述規(guī)定中可看出，可以對(duì)違法建設(shè)行為人進(jìn)行處罰的行政主體僅為縣級(jí)以上城鄉(xiāng)規(guī)劃部門、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府。但涉及違法建筑的認(rèn)定，筆者認(rèn)為，這個(gè)職權(quán)屬于城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門。一方面，建設(shè)單位或者個(gè)人進(jìn)行建設(shè)活動(dòng)，最終必須經(jīng)過城鄉(xiāng)規(guī)劃部門的許可和審批，根據(jù)權(quán)責(zé)相一致原則，這個(gè)認(rèn)定職權(quán)應(yīng)當(dāng)由其行使。另一方面，城鄉(xiāng)規(guī)劃部門擁有專業(yè)人員(包括建管、法制、測(cè)繪)、專業(yè)技術(shù)條件和設(shè)備，更加有利于開展對(duì)違法建筑進(jìn)行調(diào)查和準(zhǔn)確的認(rèn)定，保障依法行政和行政相對(duì)人的合法權(quán)益。在建設(shè)工程規(guī)劃許可證的后端，如果未申請(qǐng)建設(shè)工程施工許可證，《中華人民共和國建筑法》(《建筑法》)第六十四條規(guī)定：違反本法規(guī)定，未取得施工許可證或者開工報(bào)告未經(jīng)批準(zhǔn)擅自施工的，責(zé)令改正，對(duì)不符合開工條件的責(zé)令停止施工，可以處以罰款?！督ㄔO(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》第五十七條規(guī)定：違反本條例規(guī)定，建設(shè)單位未取得施工許可證或者開工報(bào)告未經(jīng)批準(zhǔn)，擅自施工的，責(zé)令停止施工，限期改正，處工程合同價(jià)款百分之一以上百分之二以下的罰款?！督ㄖā贰ⅰ督ㄔO(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》規(guī)定的職權(quán)主體為縣級(jí)以上人民政府建設(shè)行政主管部門。從《建筑法》、《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》可看出，無論是責(zé)令拆除，還是主動(dòng)拆除違法建筑的主體為城鄉(xiāng)規(guī)劃部門或者鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府。

綜上，在城鄉(xiāng)規(guī)劃區(qū)域內(nèi)，具有對(duì)違法建筑進(jìn)行認(rèn)定的行政主體僅為城鄉(xiāng)規(guī)劃部門。城鄉(xiāng)規(guī)劃部門進(jìn)行違法建筑認(rèn)定的職權(quán)依據(jù)包括《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第十一條、第四十五條、第四十六條、第四十七條。在涉及征收拆遷時(shí)，職權(quán)依據(jù)還包括《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第二十四條。

三、違反土地管理、土地規(guī)劃的違法建筑認(rèn)定主體

任何單位或者個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，必須要用到土地。我國實(shí)行嚴(yán)格的土地管控制度，尤其涉及耕地、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、征收等方面。使用土地進(jìn)行建設(shè)，應(yīng)當(dāng)經(jīng)過審批以及符合土地規(guī)劃，這是貫穿《中華人民共和國土地管理法》(下稱《土地管理法》)、《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》(《土地管理法實(shí)施條例》)的基本原則。《土地管理法》第七十三條、第七十四條、第七十六條、第七十七條、《土地管理法實(shí)施條例》第三十五條、第三十六條對(duì)未經(jīng)審批或違法審批，違反土地利用規(guī)劃的行為，規(guī)定了明確的法律后果，包括沒收違法所得、罰款、責(zé)令限期拆除等。但縣級(jí)以上地方人民政府土地行政主管部門不能行使強(qiáng)制執(zhí)行拆除的職權(quán)，必須向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。無論是在責(zé)令拆除，還是申請(qǐng)法院強(qiáng)制拆除過程中，必然需要調(diào)查建設(shè)單位或者個(gè)人是否違法使用土地以及在相應(yīng)土地上建設(shè)的建筑物，這個(gè)過程就涉及到違法建筑的認(rèn)定問題。在土地管理、規(guī)劃過程中，違法建筑認(rèn)定主體應(yīng)為縣級(jí)以上地方人民政府土地行政主管部門。一方面，建設(shè)單位或者個(gè)人進(jìn)行建設(shè)活動(dòng)，首先涉及到土地使用的審批問題，審批權(quán)限由土地行政主管部門行使，根據(jù)權(quán)責(zé)相一致原則，違法建筑認(rèn)定職權(quán)應(yīng)當(dāng)由其行使。另一方面，土地行政主管部門擁有專業(yè)人員(包括土地利用管理、測(cè)繪管理、法規(guī))、專業(yè)技術(shù)條件和設(shè)備，也有利于對(duì)違法建筑進(jìn)行準(zhǔn)確的認(rèn)定，保障依法行政和行政相對(duì)人的合法權(quán)益。

實(shí)際上，土地規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃并不完全重合。建設(shè)單位或者個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，必須同時(shí)符合土地規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃，換句話說，建設(shè)單位或者個(gè)人必須在土地規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃重合之處進(jìn)行建設(shè)。隨著城鄉(xiāng)規(guī)劃覆蓋的范圍越來越廣，違法建筑認(rèn)定的職權(quán)主要由城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門行使。